Полномочия сената при петре

Внутренняя деятельность Петра с 1700 года

(продолжение)

Во главе всего управления с 1711 г. стоит Сенат. Около 1700 г. старая Боярская дума исчезает как постоянное учреждение и заменяется ближней канцелярией государя, в которой, как в старину, происходит иногда совещание бояр. Во время своих беспрестанных поездок ведение государственных дел в Москве Петр I поручал не учреждению, а нескольким доверенным лицам из старых думных чинов (Петр никому не давал этих чинов, но и не отнимал их у имевших) и лицам новых чинов и званий. Но в 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр I вверяет государство не лицам, а вновь основанному учреждению. Это учреждение – Сенат. Его существование, как объявлял сам Петр, вызвано именно «отлучками» государя, и Петр повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Таким образом, миссия Сената первоначально была временной. Он заменял собой: 1) старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя «Москву ведать», и 2) постоянную «Расправную палату», бывшую как бы судебным департаментом Боярской думы. Но с возвращением Петра к делам Сенат не был упразднен, а стал постоянным учреждением, в организации которого при Петре I замечают три фазиса. С 1711 до 1718 г. Сенат был собранием лиц, назначенных специально для присутствования в нем; с 1718 по 1722 г. Сенат делается собранием президентов коллегий; с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в него входят некоторые президенты коллегий (военной, морской, иностранной) и в то же время в нем есть сенаторы, чуждые коллегиям.

Заседание Сената при Петре I

Ведомство Сената состояло в контроле над администрацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий, и в общем направлении административного механизма. Сенат был, таким образом, высшим административным органом в государстве. Ему, в последние годы Петра, присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей судебной инстанцией. Относительно того, присуща ли была Сенату законодательная деятельность, существуют разные оттенки взглядов. Одни (Петровский «О Сенате в царствование Петра Великого») полагают, что Сенат в первое время имел законодательную власть и иногда даже отменял указы самого Петра. Другие (Владимирский-Буданов в критической статье «Учреждение Правит. Сената») доказывают, что законодательная функция никогда Сенату не принадлежала. Но все признают, что Петр I, видоизменяя положение Сената в 1722 г., лишил его законодательной власти; ясно, что Петр рядом с собою, как с единственным источником законодательной власти в государстве, не мог поставить собрания с законодательными правами. Поэтому, если и признавать за Сенатом законодательную функцию, то следует считать ее случайным и исключительным явлением.

От разницы представлений о компетенции Сената зависит и разница в представлениях о государственном значении его. Одни считают Сенат безусловно высшим учреждением в государстве, объединяющим и направляющим всю администрацию и не знающим над собой иной власти, кроме государевой (Градовский, Петровский). Другие полагают, что, контролируя и направляя администрацию, Сенат сам подвергался контролю и зависел от «верховных господ министров» (т. е. приближенных к Петру I лиц, управляющих войсками, флотом и иностранными делами) и от генерал-прокурора, представителя особы государя в Сенате (Владим.-Буданов, Дмитриев).

Должность генерал-прокурора, учрежденная в 1722 г., должна была, по мысли Петра, служить связью между верховной властью и центральными органами управления и средством для контроля над Сенатом. Петр испытал много средств контроля: сперва за Сенатом смотрел генерал-ревизор (1715), затем в Сенате дежурили, с целью ускорения дел и охранения порядка в заседаниях, штаб-офицеры гвардии (1721); средством контроля были и обязательные протоколы заседаний; наконец, была учреждена прокуратура. Генерал-прокурор докладывал государю дела Сената, а Сенату передавал волю государя; он мог остановить решение Сената; указы Сената получали силу только с его согласия; он следил за исполнением этих указов (иначе говоря, за всей администрацией); он, наконец, начальствовал над канцелярией Сената. Под его прямым начальством действовали и другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях (параллельно с ними действовали и лица тайного надзора – обер-фискалы и фискалы). Такое значение генерал-прокурора сделало его самым властным лицом во всей администрации, тем более что первый генерал-прокурор Ягужинский, человек способный и деятельный, умел сообщить своей должности необыкновенный престиж. Современники считали генерал-прокурора начальником Сената и первым лицом в империи после монарха. Такой взгляд разделяется и теперь теми, кто склонен принижать значение Сената. Напротив, некоторые (Градовский в своей книге «Высшая администрация России XVIII в. и генерал-прокуроры») думают, что, сливаясь с Сенатом в органическое целое и вне Сената не имея никакого значения, генерал-прокурор только поднимал еще выше государственное значение самого Сената.

Полномочия сената при петре

22 февраля (5 марта) 1711 г. в Петербурге по указу Петра I был учреждён Правительствующий Сенат — высший орган государственной власти и законодательства, подчинённый императору.

Постоянные отлучки Петра I из страны мешали ему заниматься текущими делами управления. На время своего отсутствия он поручал ведение дел нескольким доверенным лицам. 22 февраля (5 марта) 1711 г. эти полномочия были возложены на новое учреждение, названное Правительствующим Сенатом.

Сенат осуществлял всю полноту власти в стране в отсутствие государя и координировал работу других государственных учреждений.

В состав нового учреждения вошли девять человек: граф Иван Алексеевич Мусин-Пушкин, боярин Тихон Никитич Стрешнев, князь Петр Алексеевич Голицын, князь Михаил Владимирович Долгорукий, князь Григорий Андреевич Племянников, князь Григорий Иванович Волконский, генерал-кригсцальмейстер Михаил Михайлович Самарин, генерал-квартирмейстер Василий Андреевич Апухтин и Назарий Петрович Мельницкий. Обер-секретарем был назначен Анисим Щукин.

В первые годы существования Сенат заботился о государственных доходах и расходах, ведал явкой дворян на службу, являлся органом надзора за разветвлённым бюрократическим аппаратом. Через несколько дней после учреждения Сената 5 (16) марта 1711 г. в центре и на местах были введены должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и тому подобных действиях, наносящих вред государству. Указом императора от 28 марта 1714 г. «О должности фискалов» эта служба получила окончательное оформление.

В 1718-1722 гг. в состав Сената входили все президенты коллегий. Была введена должность генерал-прокурора, который контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Генерал-прокурор и обер-прокурор Сената подчинялись только государю. Основной функцией прокурорского контроля была забота о соблюдении правопорядка. Первым генерал-прокурором был назначен Павел Иванович Ягужинский.

После смерти Петра I положение Сената, его роль и функции в системе государственного управления постепенно изменялись. Сенат вместо Правительствующего стал именоваться Высоким. В 1741 г. императрица Елизавета Петровна издала Указ «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел», но реальное значение Сената в делах внутреннего управления было невелико.

После учреждения в 1802 г. министерств за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора.

22 ноября (5 декабря) 1917 г. декретом Совнаркома «О суде» было постановлено «упразднить доныне существующие общие судебные установления, как то: окружные суды, судебные палаты и Правительствующий сенат со всеми департаментами…».

Лит.: Гогель С. К. . Правительствующий сенат в XIX столетии: Компетенция. Делопроизводство. Уголовный процесс. Охранение прав личности / СПб., 1911; Указ об учреждении Правительствующего Сената и о персональном его составе // Российское законодательство X — XX вв. Т. 4. М., 1986; То же [Электронный ресурс]. URL : http :// www . hist . msu . ru / ER / Etext / senat 1. htm ; Филиппов А. Н. Правительствующий сенат при Петре Великом и его ближайших преемниках: (1711-1741 гг.). СПб., 1911.

См. также в Президентской библиотеке:

Полномочия сената при петре

Сенат [1] учрежден в России при Петр е Великом в 1711 году, по образцу подобного же учреждение, существовавшего в Швеции. Изучая государственные учреждения в Швеции, Петр Великий остановился именно на сенат е ; это учреждение с н е которыми изм е нениями, приноровленными к быту русской жизни, должно было, по его мн е нию, найти удобную почву и в систем е нашего управление. Посредством такого учреждение, основанного на чисто коллегиальном начал е , он думал достичь: во 1) единства во всем управлении и во 2) положить конец вс е м злоупотреблением должностных лиц.

У е зжая в 1711 году за границу, Петр Великий поручил все управление не «боярской дум е» , как это д е лалось прежде, а вновь установленному им учреждению — сенату. На него был возложен: высший надзор в д е лах суда, финансов и администрации; главн е йшей его обязанностью было сд е лано наблюдение за точным и единообразным исполнением закона. Впосл е дствии, путем самой практики, круг в е домства сената расширился до чрезвычайных разм е ров. Можно сказать, не было отрасли в государственном управлении, куда бы ни простирались власть и д е ятельность сената. Ему подчинялись вс е учреждение и лица в государств е : духовные и св е тские, военные и гражданские, высшие и низшие. Ему принадлежала власть административная, судебная и отчасти даже законодательная; одним словом, Петр В., благодаря в особенности тому, что ему часто приходилось отлучаться из государства, а с другой стороны желая, чтобы всл е дствие этого в государственном управлении не было никаких остановок, снабдил сенат такой властью, какой не им е ло ни одно учреждение ни до, ни посл е него. По отношению к законодательной функции сенат был по истин е ч е м-то своеобразным и исключительным. Он не только им е л право составлять проекты и вносить их на утверждение государя, но даже сам, своей собственной властью, мог издавать законы во время отсутствия государя; конечно, право это было временно и обусловливалось тогдашними исключительными обстоятельствами; при том же сенат в своей законодательной д е ятельности являлся отв е тственным пред монархом. Что касается участия сената в законодательной д е ятельности носителя верховной власти, проявлявшегося в составлении и обсуждении законов, то подобное участие принадлежало сенату постоянно при жизни Петра, было явлением вполн е нормальным и не обусловливалось никакими исключительными обстоятельствами.

Если компетенция сената простиралась на все вообще государственное управление, то его судебное значение уже и при Петр е В. опред е лилось в наибольшей степени. Сенат явился как первой инстанцией по наибол е е важным д е лам, так и высшей апелляционной инстанцией по д е лам обыкновенным. Однако, по крайней м е р е в первое время, р е шение сената не были окончательными, так как допускались жалобы еще и самому императору, но уже с 1718 года жалобы на р е шение сената были запрещены под страхом смертной казни на том основании, что «тот вышний сенат от его царского величества высокопов е ренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы д е ла, но и правление государства пов е рено есть». Это запрещение однако не распространялось на всякого рода жалобы; так, жалобы на медленность судопроизводства или на отказ в правосудии не воспрещались.

Читайте так же:  Прописка спб как оформить

Наконец, административная д е ятельность сената была крайне разнообразна; так, по отношению к военным д е лам на сенат е лежала обязанность собирать людей для войны, пополнять армию офицерами, зам е щать происшедшую в войсках убыль, снабжать армию вс е ми необходимыми припасами и даже д е лать распоряжение чисто военного характера. С учреждением коллегий круг в е домства сената в военных д е лах н е сколько сузился. В финансовом отношении на сенат возлагалось зав е дывание приходами и расходами государства; он им е л в этой сфер е не только контролирующее значение, но мог самостоятельно распоряжаться государственной казной. Кром е изыскание источников государственных доходов и распоряжение посл е дними, сенат был обязан также прилагать свои заботы к поощрению торговли и промышленности, наконец, на нем же лежала забота о чеканк е монеты. С учреждением коллегий и в этой сфер е вся масса мелких д е л перешла из сената в эти учреждение. Помимо д е л военных и финансовых сенат должен был заботиться о благосостоянии и безопасности государства, куда относились заботы о путях сообщения, благоустройств е городов, народном продовольствии, народном образовании, о создании условий безопасности жизни я собственности вс е х и каждого и многое другое.

В состав сената первоначально входили девять высших сановников и президенты учрежденных коллегий. Участие посл е дних в д е лах сената хотя и казалось Петру чрезвычайно неудобным, в виду того, что президенты коллегий не р е дко становились судьями в своих собственных д е лах, переносимых из коллегий в сенат, но всл е дствие недостатка подходящих лиц для образования состава сената, Петр на время должен был примириться с этим злом; но уже указом 27 апр е ля 1722 года президенты коллегий были лишены звание сенаторов, за исключением президентов двух воинских коллегий — морской и сухопутной, а также иностранной и берг-коллегии. Число сенаторов было увеличено лицами, выбранными из бывших послами при иностранных дворах. Что касается прав сенаторов, то разв е только в отношении суда они пользовались привилегией быть судимыми равными себ е , т.е. в сенат е же, или же в суд е чрезвычайном, так называемом «вышнем»; во вс е х же прочих отношениях они приравнивались к обыкновенным должностным лицам. Кром е собственно сенаторов в сенат е находилось еще довольно значительное количество лиц, облеченных, специальными обязанностями. Таковы были: комиссары, обер-фискал, рекетмейстер, герольдмейстер и наконец, генерал-прокурор, обер-прокурор и прокуроры. От каждой губернии при сенат е находилось по два комиссара; ц е ль учреждение этой должности заключалась в установлении наибол е е легкого сношения с губерниями, поэтому комиссары должны были им е ть вс е необходимые св е д ен ия относительно своей губернии. На них возлагалось также иногда и наблюдение за исполнением указов, посылаемых в губернии. С учреждением коллегий комиссары теряют свое значение, хотя и продолжают еще существовать.

На обязанностях обер-фискала, а с 1723 года генерал-фискала, лежало наблюдение за правильным отправлением вс е х служебных обязанностей должностными лицами, а главным образом, наблюдение за казенными интересами и их охрана. Обер-фискалу были подчинены провинциал-фискалы, которые в свою очередь им е ли своих фискалов. Вообще надо сказать, что не было ни одного в е домства, ни одной инстанции, ни одного присутственного м е ста, гд е бы не было фискала. Подобное печальное явление можно объяснить только обстоятельствами того времени, той массой злоупотреблений в чиновничьем мир е , с которой пришлось бороться Петру. Первоначально фискалы были освобождены даже от всякой отв е тственности, что, понятно, должно было привести к другой крайности: сами фискалы, взятые из той же среды, не замедлили воспользоваться своей безотв е тственностью и запятнали свою и без того уже неблаговидную д ея тельность неслыханными злоупотреблениями. Это привело к преобразованию института фискалов и к установлению их отв е тственности. С учреждением должности генерал-прокурора и прокуроров фискалы отт е сняются на задний план, пока наконец окончательно, в силу своей ненужности, не были упразднены.

При сенат е состояли, дал е е, как сказано, генерал-рекетмейстер и герольдмейстер. На обязанности первого было возложено первоначальное рассмотр е ние д е л, перенесенных в сенат из коллегий, а также д е л по жалобам на коллегии я их канцелярии; ему же поручено было ходатайствовать по д е лам иностранцев, а впосл е дствии на него были возложены и другие обязанности. В случа е жалобы на какое-либо высшее судебное м е сто, генерал-рекетмейстер сам лично предпринимал ревизию и предавал виновных суду сената. Что касается герольдмейстера, он вел родословную книгу дворян, должен был заботиться об учреждении для дворянских д е тей учебных заведений; на его же обязанности лежало им е ть наготов е достаточное число запасных дворян на случай требование со стороны сената.

Наконец, одной из самых важных по своему значению должностей в сенат е является должность генерал-прокурора. К учреждению этой должности привело Петра стремление образовать прочный орган контроля за производством д е л в сенат е . Институт прокуратуры развился однако постепенно. Надзор за производством д е л в сенат е переходил от одного должностного лица к другому: так, первоначально для этой ц е ли была образована должность генерал ревизора; от него обязанности надзора перешли к обер-секретарю сенатской канцелярии, зат е м к штаб-офицерам гвардии, и уже в конц е концов явился прочно зат е м установившийся институт прокуратуры. Должность генерал — прокурора была образована на бол е е рациональных основах, нежели на каких покоились прежние органы контроля. Генерал-прокурор получил гораздо бол е е прав, нежели его предшественники, а также и несравненно бол е е средств быть истинным органом контроля и не только в отношении сената, но и вс е х присутственных ж е ст империи. В сенат е он был главным начальником канцелярии, благодаря чему получил возможность знакомиться со вс е м ходом производства д е л, чего не им е ли прежние органы контроля Генерал-прокурор являлся кром е того активным членом сената; его д е ятельность не ограничивалась только одним наблюдением, он не был только одним «оком государевым», но являлся в то же время и «стряпчим о государевых д е лах», в силу чего принимал не р е дко д е ятельное участие в р е шении д е л, должен был направлять всякое д е ло так, чтобы оно не могло привести какого-либо вреда государству. Власть генерал-прокурора простиралась, как сказано, и на вс е низшие учреждение империи; для ее осуществление под его непосредственным в е домством находились учрежденные при коллегиях и надворных судах прокуроры, им е вшие в отношении установлений, при которых состояли, т е же права, какие генерал-прокурор им е л в отношении сената. Кром е прокуроров под начальством генерал-прокурора находился в качеств е его помощника обер-прокурор.

Таким образом, должность генерал — прокурора являлась элементом, связующим сенат — с одной стороны с государем, с другой с низшими учреждениями. Нельзя, кром е того, не признать, что в лиц е генерал-прокурора Петр отчасти возвратился к прежнему личному началу в управлении, против которого он именно и боролся, но которое было слишком живуче и слишком укоренилось в русской жизни, чтобы так скоро и внезапно исчезнуть. Впрочем, по мысли Петра, генерал-прокурор должен был являться необходимым элементом сената, вн е которого утрачивалось всякое его значение. Всл е дствие этого сенат, как высшее государственное учреждение, являвшееся самым полным выражением начала коллегиального, и генерал-прокурор, представлявший собою личное начало, не были один другому противоположны, но напротив как бы дополняли один другого. Контроль за вс е м управлением есть д е ло коллегиального сената; наблюдение, чтобы ничто не было упущено, чтобы устранены были зловредные факторы, и чтобы вся д е ятельность установлений и должностных лиц направлялась к одной ц е ли — д е ло генерал-прокурора, как представителя личного начала. Поэтому нельзя не согласиться с Петровским, что «с генерал — прокурором сенат стал совершенн е е, его власть могущественн е е, д е йствительн е е. Генерал-прокурор с прокурорами дали ему ц е лую массу св е д ен ий, дотол е пропадавших, нев е домых, возбудили сильн е е его д е ятельность, он стал энергичн е е, силы его как будто сконцентрировались. Генерал-прокурор и сенат слились в одно ц е лое и история связала их одною участью: время высокого положения генерал прокурора есть вм е ст е с т е м время процв е тания, наибольшей энергии и д е ятельности самого сената, время упадка генерал-прокуроров при ближайших преемниках Петра — время унижения сената, и наконец, когда генерал-прокурор превратился в министра юстиции, то и сенат сд е лался почти только судебным м е стом».

Сенатское д е лопроизводство при Петр е было организовано на сл е дующих основаниях: вс е д е ла, поступавшие в сенат, шли прежде всего к обер-секретарю, от которого они или переносились прямо для р е шение в собрание сената, это именно в том случа е , когда д е ло было не сложно и не требовало предварительных справок, или же поступало в стол к подъячим для наведения справок. В собрании д е ла докладывались обер-секретарем, а генерал-прокурор контролировал сл е довавшие зат е м подачу мн е ний и прение. Р е шение постановлялись по большинству голосов; если практиковался и единогласный способ р е шение, то весьма не долго, именно со времени основание сената и до 1714 года, сл е довательно не бол е е трех л е т. Указ 1714 года повел е вает зат е м по вс е м д е лам вести протоколы зас е даний, чтобы было видно, что и как происходит в зас е даниях, и чтобы т е м самым заставить сенаторов относиться к д е лам осмотрительно и добросов е стно. Требовалось дал е е, чтобы в р е шении д е л участвовали непрем е нно вс е сенаторы; не явившиеся в зас е дание без объяснение причин или хотя и по бол е зни, но без ув е домление о том, должны были уплачивать штраф по 50 рублей в сутки.

Читайте так же:  Штраф лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью

Сенатская канцелярия с обер-секретарем во глав е разд е лялась на четыре стола: секретный, приказный, губернский и разрядный. Д е ла высшего государственного управления, в особенности подлежащие тайн е , сосредоточивались в стол е секретном, хотя зд е сь же в е дались и н е которые другие д е ла, отчасти финансовые, отчасти по вн е шним сношением. В приказном стол е велись д е ла текущего государственного управление, требовавшие особого рассмотр е ние и разр е шение сената. Губернский стол зав е довал д е лами губерний, за исключением Московской, в е давшейся в стол е приказном. Разрядный стол подобно прежнему «разряду» рассматривал д е ла, относившиеся к служилому сословию. Существовал еще так называемый фискальный стол, в в е д е нии которого сосредоточивались д е ла по доносам фискалов и на фискалов. Такое распред е ление д е л по столам не оставалось однако ч ем -либо постоянным, но подвергалось бол е е или мен е е частым модификациям и перем е щениям д е л из одного стола в другой.

Припоминая все сказанное о сенат е при Петр е Великом, мы приходим к выводу, что он явился высшим государственным установлением, д е йствующим как в сфер е верховного, так и подчиненного управление. Если прежняя «боярская» и «царская дума» были гораздо бол е е личными сов е тами при особ е монарха, нежели д е йствительными государственными органами, то сенат напротив, получил характер государственного установление в истинном смысл е этого слова. Состав «думы» был бол е е аристократическим, нежели состав сената, так как первая была таким именно учреждением, в котором воплощалось государственное значение аристократии, и положением которого характеризовались отношение между представителем верховной власти и высшим классом; сенат явился вполн е монархическим учреждением, не связанным с аристократией никакими нитями; если же в его состав и входили представители высшего класса, древних боярских фамилий, то не на основании освященного в е ками обычая, но лишь исключительно по личному усмотр е нию монарха, и не как представители рода, но как равные с другими члены коллегиального учреждение; наравн е с ними в сенат е были и лица не отличавшиеся древностью своего рода. Сенат впервые явился установлением с опред е ленным постоянным составом и с детально обозначенными задачами в области законодательства, администрации и суда. До учреждения сената не было в государств е высшего органа контроля за вс е ми установлениями и должностными лицами, который вм е ст е с т е м являлся бы блюстителем законности и правосудия; не было органа, поставленного в возможность д е йствовать при помощи подчиненных ему лиц и учреждений на вс е части управление. С учреждением сената полагается основание единству государственного управление, и становится на бол е е прочный базис отв е тственность администрации. Но высшее управление при Петр е не было еще в достаточной степени дифференцировано, поэтому один и тот же орган д е йствует и в сфер е верховного, и в сфер е подчиненного управления. Сенат при Петр е В. сосредоточивал в себ е все то, что гораздо поздн е е было распред е лено между различными органами — государственным сов е том, комитетом министров и сенатом. Самое разграничение между верховным и подчиненным управлением при Петр е далеко не представлялось в том вид е , как это опред е лилось впосл е дствии, ввиду того, что и сам Петр не только был монархом и главою государства, но в то же время и одним из самых д е ятельных администраторов, создавших себ е в лиц е сената помощника по вс е м д е лам государственного управление. На сколько вновь образованное учреждение соотв е тствовало д е йствительным потребностям государственной жизни, показывает то, что оно существует и до настоящего времени с т е ми же главными задачами — быть органом контроля за всей администрацией, хранителем законов и блюстителем правосудия. Прочность и устойчивость, а равно и ц е лесообразность этого учреждения вполн е подтверждаются также и т е м, что сенату приходилось переживать трудные времена, когда на поверхность государственной жизни выступали старые начала московского управление, когда сенату приходилось вести неравную борьбу, из которой в конц е концов он все же вышел поб е дителем. Борьба эта началась непосредственно посл е смерти Петра Великого.

[1] Петровский, О Сенат е в царствование Петра Великого. 1875.

Учреждение Сената

31 декабря 1711

Указом от 22 февраля (7 марта) 1711 г. «Об учреждении Правительствующего Сената…» вместо «консилии министров» (наследницы Боярской Думы) был учрежден Сенат как часть административных реформ Петра I. Сенат получил полномочия высшего органа, координировавшего деятельность всех центральных органов управления.

СЕНАТ ВМЕСТО БОЯРСКОЙ ДУМЫ

Вслед за организацией губерний в 1711 г. был учрежден Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу, Боярская дума стала отмирать еще с конца XVII в.: она сократилась в своем составе, так как пожалование думными чинами более не проводилось, в думу проникали недумные чины, лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия — учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве. Ближняя канцелярия вскоре стала местом заседаний Боярской думы, переименованной в Консилию министров.

Отправляясь в Прутский поход, Петр учредил «для всегдашних наших в сих войнах отлучек» Сенат в качестве временного учреждения. Всем лицам и учреждениям «под жестоким наказанием или и смертию» велено беспрекословно выполнять сенатские указы. Сенат превратился в постоянное учреждение с весьма широкими правами: он контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, «понеже деньги суть артериею войны», ведал торговлей, к нему перешли функции Разрядного приказа.

Одновременно с Сенатом Петр I создал должность фискалов. Обязанность обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений. С созданием Сената и губерний процесс замены старых местных и центральных учреждений был далек от завершения: отсутствовали инстанции между Сенатом и губерниями, многие приказы продолжали функционировать, хотя в целом губернская реформа ослабила значение приказной системы. Нуждались в уточнении функций и областные учреждения – губерния как основная административная единица оказалась слишком громоздкой, ибо включала громадную территорию.

[…] С образованием коллегий были уточнены структура Сената, его права и обязанности. Изменился состав Сената. Первоначально все президенты коллегий являлись членами Сената. Но уже в 1722 г. Петр I признал, что такой состав Сената лишал возможности контролировать работу коллегий и противоречил бюрократическому принципу подчиненности низших учреждений высшему. В том же году при Сенате была учреждена высшая в стране должность генерал-прокурора, а в коллегиях – прокуроров. Обязанность прокуратуры состояла в осуществлении гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. В отличие от фискалов, не вмешивавшихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности тут же должны были его устранить. Петр I назвал генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма деятельный и властный, умевший придать своей должности высокий престиж. Все центральные учреждения и Сенат находились в Петербурге, в Москве они имели конторы.

История России с древнейших времен до 1861 года /Н. Павленко, И. Андреев, В. Кобрин, В. Федоров. 3-е изд., М., 2004

Особенности, усвоенные при Петре Боярской думой, перешли и в правительственное учреждение, ее сменившее. Сенат явился на свет с характером временной комиссии, какие выделялись из Думы на время отъезда царя и в какую сама Дума стала превращаться при частых и долгих отлучках Петра. Собираясь в турецкий поход, Петр издал коротенький указ 22 февраля 1711 г., который гласил: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Или: «Для всегдашних наших в сих войнах отлучек определили Управительный сенат», – как сказано в другом указе. Итак, Сенат учреждался на время: ведь Петр не рассчитывал жить в вечной отлучке, подобно Карлу XII. Затем в указе поименованы новоназначенные сенаторы в числе 9 человек, очень близком к обычному тогда наличному составу когда-то многолюдной Боярской думы […]. Одним указом 2 марта 1711 г. Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений о наборе молодых дворян и боярских людей в офицерский запас, об осмотре казенных товаров, о векселях и торговле, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание; никто не может заявлять даже о несправедливых распоряжениях Сената до возвращения государя, которому он и отдает отчет в своих действиях. В 1717 г., делая Сенату из-за границы выговор за беспорядки в управлении, «в чем мне за такою дальностью и за сею тяжкою войною усмотреть невозможно», Петр внушал сенаторам строго за всем смотреть, «понеже иного дела не имеете, точию одно правление, которое ежели неосмотрительно будете делать, то пред богом, а потом и здешнего суда не избежите». Петр иногда вызывал сенаторов из Москвы в место своего временного пребывания, в Ревель, Петербург, со всеми ведомостями для отчета, «что по данным указам сделано и чего не доделано и зачем». Никаких законодательных функций старой Боярской думы не заметно в первоначальной компетенции Сената: как и консилия министров, Сенат – не государственный совет при государе, а высшее распорядительное и ответственное учреждение по текущим делам управления и по исполнению особых поручений отсутствующего государя, – совет, собиравшийся «вместо присутствия его величества собственной персоны». Ход войны и внешняя политика не подлежали его ведению. Сенат унаследовал от консилии два вспомогательных учреждения: Расправную палату, как особое судное отделение, и Ближнюю канцелярию, состоявшую при Сенате для счета и ревизии доходов и расходов. Но временная комиссия, какою является Сенат в 1711 г., постепенно превращается в постоянное верховное учреждение […].

Читайте так же:  Органы опеки и попечительства барнаул индустриальный район

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.

Консилия министров собиралась случайно и в случайном составе, несмотря на предписания, точно регулировавшие ее делопроизводство. По списку 1705 г. значилось 38 думных людей, бояр, окольничих и думных дворян, а в начале 1706 г., когда Карл XII неожиданным движением из Польши отрезал сообщения у русского корпуса под Гродной, когда нужно было обсудить и принять решительные меры, при царе в Москве случились только два министра, думных человека: остальные были «на службах», в служебном разгоне. Из приказов в Москве оставались только требующие и расходующие, как Военный, Артиллерийский, Адмиралтейский, Посольский. В столице сосредоточивалось финансовое потребление, а добывала губернская администрация; но в Москве не оставалось учреждения для высшего распоряжения финансовым добыванием и для верховного надзора за финансовыми потребителями, т. е. не было правительства. Среди своих военно-стратегических и дипломатических операций Петр как будто не замечал, что, учреждая 8 губерний, он создавал 8 рекрутских и финансовых контор для комплектования и содержания полков в борьбе с опасным врагом, но оставлял государство без центрального внутреннего управления, а себя – без прямых ближайших истолкователей и проводников своей державной воли. Таким проводником не мог быть министерский съезд в Ближней канцелярии без определенного ведомства и постоянного состава, из управителей, занятых другими делами и обязанных подписаться под протоколом заседания, чтобы сим явить свою «дурость». Тогда Петру нужна была не государственная Дума, совещательная или законодательная, а простая государственная управа из немногих толковых дельцов, способных угадать волю, поймать неясную мысль царя, скрытую в лаконической шараде наскоро набросанного именного указа, разработать ее в понятное и исполнимое распоряжение и властно присмотреть за его исполнением, – управа настолько полномочная, чтобы ее все боялись, и настолько ответственная, чтобы и самой чего-нибудь бояться. Alter ego царя в глазах народа, ежеминутно чувствующий над собою царское quos ego, – такова первоначальная идея Сената, если только какая-либо идея участвовала в его создании. Сенат должен был решать дела единогласно. Чтобы это единогласие не выжималось чьим-либо личным давлением, в Сенат не был введен никто из первостепенных сотрудников Петра: ни Меншиков, ни Апраксин, ни Шереметев, ни канцлер Головкин и пр. […] Большинство Сената составилось из дельцов далеко не первостепенной чиновной знати: Самарин был военным казначеем, князь Григорий Волконский – управителем тульских казенных заводов, Апухтин – генерал-квартирмейстером и т. п. Такие люди понимали военное хозяйство, важнейший предмет сенатского ведения, не хуже любого принципала, а украсть могли, наверное, меньше Меншикова, если же сенатор князь М. Долгорукий не умел писать, то и Меншиков немного опередил его в этом искусстве, с трудом рисуя буквы своей фамилии. Итак, двумя условиями созданы были потребности управления, вызвавшие учреждение Сената как временной комиссии, а потом упрочившие его существование и определившие его ведомство, состав и значение: это – расстройство старой Боярской думы и постоянные отлучки царя.

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.

УКАЗ О ДОЛЖНОСТИ СЕНАТА

Параграф VI. 1. В Сенате надлежит чины сказывать, о которых ниже изображено,

2. указы во все государство давать и от нас присланные решить немедленно;

3. и протчие, тому подобные, а имянно: в чины сказывать, из военного – всему генералитету, из государственного и гражданского правительства – министром, в коллегии – президентом, в губернии и в провинции – губернатором, воеводам и комендантом, ассесором, камерирам, рентмейстером и земским и судным камисаром, також – колежским членам, включая секретаря, и протчим; и в губерниях – президентом, в надворные суды, обор лантрихтерам и земским секретарям.

Указ о должности Сената 27 апреля 1722 г. // Российское законодательство X–XX вв. В 9 т. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. Отв. ред. А.Г.Маньков. М., 1986. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/senat2.htm

СЕНАТ И ДВОРЯНСТВО

Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату вместо прежнего Разрядного приказа, и Сенат ведал дворянство через особого чиновника «герольдмейстера».

Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 2000

ВАЖНЕЙШАЯ ЗАДАЧА СЕНАТА

Сенат, как высший блюститель правосудия и государственной экономии, располагал с самого начала своей деятельности неудовлетворительными подчиненными органами. То были в центре куча старых и новых, московских и петербургских, приказов, канцелярий, контор, комиссий с перепутанными ведомствами и неопределенными отношениями, иногда со случайным происхождением, а в областях – 8 губернаторов, не слушавшихся подчас и самого царя, не только что Сената. При Сенате состояли доставшиеся ему от министерской консилии Расправная палата, как его судное отделение, и счетная Ближняя канцелярия. В число главнейших обязанностей Сенату поставлено было «денег возможно сбирать» и рассмотреть государственные расходы, чтобы отменить ненужные, а между тем денежные счета ему ниоткуда не присылались, и он за целый ряд лет не мог составить ведомости, сколько было во всем государстве в приходе, в расходе, в остатке и в доимке. […] Важнейшая задача Сената, наиболее выяснившаяся у Петра при его учреждении, состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением. Ближняя канцелярия примкнула к сенатской для бюджетного счетоводства. Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 г. Сенату предписано было выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, «тако ж в сборе казны и прочаго». Обер-фискал привлекал обвиняемого, «какой высокой степени ни есть», к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, даже досадовать на него за это «под жестоким наказанием и разорением всего имения».

Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.

СОЗДАННАЯ ПЕТРОМ АДМИНИСТРАЦИЯ

В систематическом изложении созданная Петром администрация представится в таком виде.

Во главе всего управления с 1711 г. стоит Сенат. Около 1700 г. старая Боярская дума исчезает как постоянное учреждение и заменяется ближней канцелярией государя, в которой, как в старину, происходит иногда совещание бояр. Во время своих беспрестанных поездок ведение государственных дел в Москве Петр поручал не учреждению, а нескольким доверенным лицам из старых думных чинов (Петр никому не давал этих чинов, но и не отнимал их у имевших) и лицам новых чинов и званий. Но в 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр вверяет государство не лицам, а вновь основанному учреждению. Это учреждение — Сенат. Его существование, как объявлял сам Петр, вызвано именно «отлучками» государя, и Петр повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Таким образом, миссия Сената первоначально была временной. Он заменял собой: 1) старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя «Москву ведать», и 2) постоянную «Расправную палату», бывшую как бы судебным департаментом Боярской думы. Но с возвращением Петра к делам Сенат не был упразднен, а стал постоянным учреждением, в организации которого при Петре замечают три фазиса. С 1711 до 1718 г. Сенат был собранием лиц, назначенных специально для присутствования в нем; с 1718 по 1722 г. Сенат делается собранием президентов коллегий; с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в него входят некоторые президенты коллегий (военной, морской, иностранной) и в то же время в нем есть сенаторы, чуждые коллегиям.

Ведомство Сената состояло в контроле над администрацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий, и в общем направлении административного механизма. Сенат был, таким образом, высшим административным органом в государстве. Ему, в последние годы Петра, присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей судебной инстанцией. Относительно того, присуща ли была Сенату законодательная деятельность, существуют разные оттенки взглядов. Одни (Петровский «О Сенате в царствование Петра Великого») полагают, что Сенат в первое время имел законодательную власть и иногда даже отменял указы самого Петра. Другие (Владимирский-Буданов в критической статье «Учреждение Правит. Сената») доказывают, что законодательная функция никогда Сенату не принадлежала. Но все признают, что Петр, видоизменяя положение Сената в 1722 г., лишил его законодательной власти; ясно, что Петр рядом с собою, как с единственным источником законодательной власти в государстве, не мог поставить собрания с законодательными правами. Поэтому, если и признавать за Сенатом законодательную функцию, то следует считать ее случайным и исключительным явлением.

От разницы представлений о компетенции Сената зависит и разница в представлениях о государственном значении его. Одни считают Сенат безусловно высшим учреждением в государстве, объединяющим и направляющим всю администрацию и не знающим над собой иной власти, кроме государевой (Градовский, Петровский). Другие полагают, что, контролируя и направляя администрацию, Сенат сам подвергался контролю и зависел от «верховных господ министров» (т. е. приближенных к Петру лиц, управляющих войсками, флотом и иностранными делами) и от генерал-прокурора, представителя особы государя в Сенате.

Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 2000

ОЦЕНКА В.О.КЛЮЧЕВСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ ПЕТРА

«Столичный приказный, проезжий генерал, захолустный дворянин выбрасывали за окно указы грозного преобразователя и вместе с лесным разбойником мало беспокоились тем, что в столицах действуют полудержавный Сенат и девять, а потом десять по-шведски устроенных коллегий с систематически разграниченными ведомствами. Внушительными законодательными фасадами прикрывалось общее безнарядье». Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2004.