Пакет документов законопроекта

Глава 12. Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение (ст.ст. 103 — 115)

Глава 12.
Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение

См. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленные письмом Аппарата ГД РФ от 18 ноября 2003 г. N вн2-18/490

© ООО «НПП «ГАРАНТ-СЕРВИС», 2019. Система ГАРАНТ выпускается с 1990 года. Компания «Гарант» и ее партнеры являются участниками Российской ассоциации правовой информации ГАРАНТ.

Комитет Госдумы одобрил пакет законопроектов по налогообложению самозанятых

МОСКВА, 22 октября. /ТАСС/. Комитет Госдумы по бюджету и налогам рекомендовал нижней палате парламента принять в первом чтении пакет законопроектов, направленных на установление налогового режима для самозанятых граждан РФ. Пакет документов инициирован группой депутатов Госдумы и членов Совета Федерации во главе с председателем комитета нижней палаты парламента по бюджету и налогам Андреем Макаровым.

Планируется, что Госдума рассмотрит пакет законопроектов 25 октября.

Специальный налоговый режим для самозанятых граждан РФ будет введен в качестве эксперимента. Таким режимом смогут воспользоваться граждане РФ, которые получают доход от деятельности и при этом не имеют работодателя и не привлекают наемных работников по трудовым договорам. Первыми налог на профессиональный доход будут уплачивать физлица и индивидуальные предприниматели (ИП), которые работают в Москве, Московской и Калужской областях, а также в Татарстане. Речь идет, в том числе и о тех гражданах, которые работают через интернет. Их доход должен составлять не более 2,4 млн рублей в год.

Предполагается, что эксперимент займет 10 лет: он начнется 1 января 2019 года и продлится до конца 2028 года. Авторы пакета законопроектов предлагают самозанятым регистрироваться в качестве налогоплательщика без визита в налоговый орган с помощью бесплатного мобильного приложения «Мой налог». Данные из этого приложения будут автоматически передаваться налоговикам. Самозанятым предлагают уплачивать налог в размере 4% на доход, полученный от реализации товаров и услуг для других физлиц. Если же речь идет о продаже товаров и услуг для юридических лиц и ИП, то ставка налога будет составлять 6%.

При этом участники эксперимента освобождаются от уплаты подоходного налога и налога на добавленную стоимость. Кроме того, плательщикам налога для самозанятых дается право уплачивать страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в добровольном порядке с ограничением максимального размера таких взносов.

Документы также предусматривают льготы для компаний, которые будут пользоваться товарами или услугами самозанятых. Так, при определении налоговой базы для расчета налога на прибыль организации, предлагается не учитывать расходы, связанные с приобретением товаров и услуг у самозанятых. Эти правила коснутся также организаций и ИП, которые уплачивают единый сельскохозяйственный налог, а также уплачивают налоги по упрощенной системе налогообложения.

Макаров, выступая на заседании комитета, также сообщил, что в случае неуплаты налога самозанятые будут подвергнуты штрафам.

«Тот механизм, который предлагается, он не просто льготный, а абсолютно комфортный. Мы предлагаем, что в случае, если обнаруживается у человека такой доход, а он не платит, то он платит штраф в размере того дохода, который он получает. Это все абсолютно отлеживаемо», — указал он.

Перечень документов, предоставляемых по требованию акционеров, хотят ограничить

Минюст России подготовил законопроект, предусматривающий введение новых правил доступа участников и акционеров хозяйственных обществ к информации о деятельности юридического лица. В случае принятия поправок получить необходимые сведения станет сложнее.

В целях обеспечения сбалансированности интересов хозяйственного общества и его акционеров или участников при предоставлении информации о деятельности хозяйственного общества Минюст России предлагает внести изменения в федеральные законы «Об акционерных обществах» и «Об обществах с ограниченной ответственностью». А именно пересмотреть перечень документов, которые общество обязано предоставить любому акционеру или участнику по его требованию.

Действующее законодательство предоставляет участникам (акционерам) право получать информацию о деятельности хозяйственного общества, в том числе путем ознакомления с его документами (п. 1 ст. 65.2 ГК РФ). Данное положение конкретизировано в ст. 91 Федерального закона от 26.12.95 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (далее — Закон № 208-ФЗ) и ст. 50 Федерального закона от 08.02.98 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».

В соответствии со ст. 91 Закона № 208-ФЗ акционерное общество обязано предоставить по требованию акционера любой документ из перечня, закрепленного в п. 1 ст. 89 Закона № 208-ФЗ. В ней также предусмотрено, что акционер может получить и иные документы, предусмотренные Законом № 208-ФЗ, уставом или внутренними документами общества, решениями общего собрания акционеров, совета директоров (наблюдательного совета), органов управления общества либо правовыми актами РФ.

При этом в силу п. 1 ст. 91 Закона № 208-ФЗ ознакомиться с протоколами заседаний коллегиального исполнительного органа и документами бухгалтерского учета могут только акционеры, обладающие более 25% акций. При этом участники хозяйственных обществ не обязаны раскрывать цели и мотивы, которыми они руководствуются, требуя предоставления информации о деятельности общества, а также иным образом обосновывать наличие интереса в получении соответствующих документов, за исключением случаев, вытекающих из закона (п. 1 информационного письма Президиума ВАС РФ от 18.01.2011 № 144). Единственный случай, когда участнику приходится обосновывать свой запрос, связан с получением документов, содержащих персональные данные. В указанной ситуации лицу необходимо доказать, что информация необходима ему для защиты его прав и законных интересов.

Исходя из этих норм, министерство пришло к выводу, что в российском праве господствует подход практически неограниченного права участника (акционера) на получение информации о деятельности общества, при этом не делается никакого различия в зависимости от того, является ли общество публичным или непубличным.

По мнению министерства, реализация указанного права приводит к возникновению злоупотреблений со стороны миноритарных участников (акционеров), а также к возникновению риска неконтролируемого распространения конфиденциальной информации. В связи с этим оно предлагает внести наиболее существенные изменения в Закон № 208-ФЗ. Сделать перечень документов, которые акционерное общество обязано предоставить любому участнику по его требованию, закрытым. Документы, подтверждающие право на имущество общества, а также договоры, являющиеся крупными сделками или сделками с заинтересованностью, будут предоставляться только по требованию акционера, имеющего не менее 2% голосующих акций общества. Это правило также предлагается распространить и на получение протоколов заседаний совета директоров (наблюдательного совета) общества. При этом если акционер или группа акционеров обладают менее чем 25% голосующих акций, в их требовании должна быть указана деловая цель, с которой запрашиваются документы.

Кроме того, проектом предусмотрено установление перечня случаев, когда общество вправе отказать в выдаче документов для ознакомления. К ним отнесены ситуации, когда:

в требовании о предоставлении документов, запрашиваемых акционерами с долей голосующих акций не менее 2%, не указана деловая цель запроса документа либо она не является разумной;

электронная версия запрашиваемого документа размещена на сайте общества в свободном доступе либо была раскрыта на сайте информационных агентств и из требования не следует, что необходимо ознакомиться с оригиналом документа;

запрашиваемый документ содержит коммерчески значимую информацию, распространение которой может нанести ущерб интересам общества либо имеются иные обстоятельства полагать, что лицо, обратившееся с требованием, использует информацию во вред обществу;

документ запрашивается повторно при условии, что первое требование о его предоставлении было надлежащим образом исполнено обществом;

документ относится к прошлым периодам деятельности общества (более пяти лет до момента обращения с требованием) и в требовании отсутствует пояснение относительно того, с какой целью заявлено требование о предоставлении данного документа.

Госдума приняла в первом чтении пакет законопроектов по налогообложению самозанятых

МОСКВА, 25 октября. /ТАСС/. Госдума приняла в первом чтении пакет законопроектов, направленных на установление налогового режима для самозанятых граждан РФ. Пакет документов инициирован группой депутатов Госдумы и членов Совета Федерации во главе с председателем комитета нижней палаты парламента по бюджету и налогам Андреем Макаровым.

Специальный налоговый режим для самозанятых граждан РФ будет введен в качестве эксперимента. Таким режимом смогут воспользоваться граждане РФ, которые получают доход от деятельности и при этом не имеют работодателя и не привлекают наемных работников по трудовым договорам.

Первыми налог на профессиональный доход будут уплачивать физлица и индивидуальные предприниматели (ИП), которые работают в Москве, Московской и Калужской областях, а также в Татарстане. Речь идет, в том числе и о тех гражданах, которые работают через интернет. Их доход должен составлять не более 2,4 млн рублей в год.

Предполагается, что эксперимент займет 10 лет: он начнется 1 января 2019 года и продлится до конца 2028 года. Авторы пакета законопроектов предлагают самозанятым регистрироваться в качестве налогоплательщика без визита в налоговый орган с помощью бесплатного мобильного приложения «Мой налог». Данные из этого приложения будут автоматически передаваться налоговикам. Самозанятым предлагают уплачивать налог в размере 4% на доход, полученный от реализации товаров и услуг для других физлиц. Если же речь идет о продаже товаров и услуг для юридических лиц и ИП, то ставка налога будет составлять 6%.

Читайте так же:  Заявление о принятии обеспечительных мер в арбитраже

При этом участники эксперимента освобождаются от уплаты подоходного налога и налога на добавленную стоимость. Кроме того, плательщикам налога для самозанятых дается право уплачивать страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в добровольном порядке с ограничением максимального размера таких взносов.

Документы также предусматривают льготы для компаний, которые будут пользоваться товарами или услугами самозанятых. Так, при определении налоговой базы для расчета налога на прибыль организации, предлагается не учитывать расходы, связанные с приобретением товаров и услуг у самозанятых. Эти правила коснутся также организаций и ИП, которые уплачивают единый сельскохозяйственный налог, а также уплачивают налоги по упрощенной системе налогообложения.

Беспрецедентный льготный налоговый режим

Необходимость изменений возникла исходя из пропорции россиян трудоспособного возраста и работающих: из 82 млн человек, которые находятся в трудоспособном возрасте, работают и платят страховые взносы либо имеют отчисления со стороны работодателей 52 млн, 30 млн человек, находятся за рамками этой системы. По статистическим оценкам, около 15 млн из них ведут предпринимательскую деятельность, но ни в какие отношения с государством не вступают и остаются в «тени», указал Макаров в беседе с журналистами перед пленарным заседанием.

Между тем все больше заказов и сделок оформляется через интернет: работа такси, съем жилья и так далее, и такое оформление делает их во много прозрачными. «Все эти люди принимают на себя в существующей системе риски привлечения как минимум к уголовной ответственности по двум статьям — незаконная предпринимательская деятельность и неуплата налогов», — отметил Макаров.

При этом такая категория работников, естественно, не может рассчитывать и на защиту государства в случае возникновения каких-либо рисковых ситуаций, подчеркнул депутат.

«И вот в этой ситуации мы предлагаем этим людям, я подчеркиваю, тем, кто захочет войти в правовое поле, беспрецедентный льготный налоговый режим. Такого режима никогда не было — ни налог на вмененный доход, ни патент не могут с этим сравниться. Это режим, когда человек уплачивает 4%, из них 1,5% идут в Фонд обязательного медицинского страхования, то есть идут на медицинское обслуживание самого этого человека. А главное, никаких расходов, никакого администрирования, никаких отчетов, никаких бухгалтеров, никакого обращения в налоговую службу, никакого похода к чиновникам — этого ничего нет вообще», — сказал глава бюджетного комитета.

Закон открывает дополнительно максимальные возможности для людей, которые захотят им воспользоваться, — к примеру, на счет в налоговой службе для «новичков» кладется «так называемый аванс, условно, 10 тыс. рублей, которые будут списываться с их налога, то есть это своеобразная страховка первого периода, который позволит избежать ответственности за ошибки», подчеркнул он.

При этом, как пояснял ранее Макаров, штраф для зарегистрированных самозанятых, которые попытаются скрыть свои доходы от ФНС, составит 20% от суммы нарушения, если налогоплательщика поймают первый раз, и 100% суммы скрытого дохода (размера всей суммы расчета, на который не сформирован фискальный чек) при повторной попытке неуплаты налога.

Как подчеркнул член комитета Госдумы по контролю и регламенту Виктор Карамышев, предпринимаемые ранее государством попытки вывести самозанятых из тени успехом не увенчались, хотя самозанятым и предлагались налоговые каникулы, упрощенная регистрация и прочие преференции. «Пряник» не сработал, но действовать только по принципу «кнута» — отслеживать банковские платежи и финансовые операции — тоже нельзя», — считает он.

Новая инициатива дает самозанятым большие права и гарантии, указал Карамышев. «В 4% налога уже входит взнос в Фонд обязательного медицинского страхования, а отчислять ли средства в ПФР — люди решат сами. Легализовавшись, можно будет получить кредит, в том числе ипотеку, претендовать на более высокую пенсию, рекламировать свои услуги и не бояться штрафов», — отметил депутат.

Поправка на возраст

С 2019 года в стране начнется поэтапное повышение пенсионного возраста. Одновременно с этим вступит в силу пакет мер, защищающих права работников старших возрастов.

1. Один из пяти принятых законов внес поправки в Уголовный кодекс: теперь за незаконное увольнение работников предпенсионного возраста или необоснованный отказ в приеме их на работу будет грозить уголовная ответственность. Со стороны работодателя отвечать будут ответственные лица, допустившие такие нарушения. По решению суда их могут наказать штрафом до 200 тысяч рублей или в размере зарплаты, либо обязательными работами сроком на 360 часов.

2. Утверждены поправки в Трудовой кодекс. Они направлены на защиту здоровья работников и касаются правил прохождения диспансеризации. Теперь работодатель обязан по заявлению работника предоставить ему свободные дни с сохранением среднего заработка для профилактического посещения врачей, сдачи анализов и диагностических исследований. Все работники имеют право получить один такой день раз в три года. А работники предпенсионного возраста для прохождения диспансеризации получают такие дни чаще и в большем количестве — два оплачиваемых выходных ежегодно.

3. Закон с поправками в Бюджетный кодекс направлен на пополнение бюджета Пенсионного фонда России. Теперь все средства, изымаемые в рамках борьбы с коррупцией, а также вырученные при продаже конфискованного имущества, будут направляться в ПФР. По предварительным оценкам, в результате этой меры за шесть лет бюджет фонда может дополнительно получить 1,8 миллиарда рублей. По словам председателя правления Пенсионного фонда Антона Дроздова, эта инициатива имеет «морально-этическое» значение.

4. В пакет включен еще один важнейший документ: закон о ратификации 102-й Конвенции МОТ о минимальных нормах социального обеспечения, которая была принята еще в 1952 году. Эта международная Конвенция установила уровень минимальных гарантий, которые обязаны соблюдать все подписавшие документ страны. После ратификации Конвенции наша страна подтвердила обязательства, в частности, по пенсионному обеспечению, согласно которым пенсия не должна быть ниже 40 процентов утраченного заработка.

5. Изменения в порядке назначения пенсий определены ФЗ N 350. Этот закон внес поправки сразу в несколько «социальных» законов: о занятости, о страховых пенсиях, о порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений, о государственном пенсионном обеспечении. Он определил дополнительные гарантии социальной поддержки граждан предпенсионного возраста (в том числе в связи с увольнением), условия досрочного выхода на пенсию. Какие именно новации ожидают россиян с 2019 года?

Как будет увеличиваться пенсионный возраст

Президент не поддержал первоначальный вариант поднять пенсионный возраст у женщин до 63 лет. В итоге повышение будет одинаковым — на пять лет: мужчины в 2028 году, когда закончится переходный период, будут выходить на пенсию в 65 лет, а женщины — в 60.

Кроме того, в первые два года изменений — в 2019 и 2020 году — будет действовать право оформить пенсию на полгода раньше новой возрастной черты. Такую смягчающую меру предложил президент.

Кому сохранят досрочные пенсии

Некоторым социально уязвимым категориям сохранены льготы по выходу на пенсию. Не повышается возраст для коренных народов Севера, тех, кто получает страховые пенсии по социальным причинам (некоторые виды заболеваний).

Расширяются льготы для многодетных мам: пенсионный возраст для имеющих троих детей снижается на три года (до 57 лет), четырех — на 4 (до 56 лет), пять и более — как и сейчас, будут выходить на пенсию в 50 лет.

Для сотрудников «в возрасте»

Какой возраст считается предпенсионным?

Это возраст в течение пяти лет до возраста, в котором работник имеет право выйти на страховую пенсию по старости или в некоторых случаях — досрочную пенсию.

Учеба со стипендией

Во время прохождения дополнительного профессионального образования по направлению органов службы занятости граждане получают стипендию:

— если увольнение произошло менее чем за 12 месяцев до начала учебы, и гражданин успел отработать на предприятии до увольнения не менее 26 недель, — стипендия составит 75 проц. от среднего заработка за последние три месяца работы (но не выше и не ниже максимального и минимального размера пособия по безработице с учетом районного коэффициента);

— такой же порядок касается и демобилизованных со срочной службы, если они успели поработать до призыва не менее 26 недель, они также получат на время обучения 75 процентов зарплаты по последнему месту работы перед призывом;

— для тех, кто до увольнения отработал менее 26 недель, стипендия выплачивается в размере пособия по безработице, положенного конкретному гражданину на день, предшествующий началу обучения;

— тем, кто раньше не работал (впервые ищет работу), либо хочет возобновить работу после длительного (более года) перерыва, а также людям, потерявшим рабочее место из-за нарушений трудовой дисциплины или других провинностей, стипендия будет равна минимальной величине пособия по безработице. Районные коэффициенты применяются;

— если человек проходит переобучение из-за того, что не может выполнять прежнюю работу в связи с утратой здоровья из-за несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, работодатель выплачивает ему 100 процентов средней зарплаты за три последних месяца до прекращения работы (но не выше максимального пособия по безработице).

Пособие по безработице

Размер по безработице в большинстве случаев начисляется в процентах к среднему заработку за последние три месяца на последнем месте работы. В первые три месяца платят 75 процентов средней зарплаты, в последующие три месяца — 60 процентов. Но не больше максимального размера пособия по безработице и не меньше минимальной величины такого пособия. Пособие выплачивается не более шести месяцев в течение года. А для впервые ищущих работу, тех, у кого перерыв в работе превысил один год, а также если человек был уволен «по статье», пособие будут платить только три месяца в течение года. У таких граждан и размер пособия будет меньше — на официально утвержденном минимальном уровне.

Читайте так же:  Новые требования к застройщику

Дополнительные гарантии предпенсионерам

Срок выплаты пособия по сравнению с обычными гражданами у предпенсионеров увеличивается вдвое: максимум 12 месяцев в течение 18 месяцев. Причем если у человека выработан большой стаж (25 лет у мужчин и 20 — у женщин, либо стаж, дающий право на оформление досрочной пенсии), — срок получения пособия увеличивается на две недели за каждый год сверх нормы стажа. При этом максимальное ограничение — 24 месяца выплаты пособия в течение 36 месяцев.

75 процентов среднего заработка по последнему месту работы в первые три месяца;

60 процентов среднего заработка в следующие четыре месяца;

45 процентов — в дальнейшем.

При этом максимальная величина пособия ежегодно устанавливается правительством. В 2019 году запланировано увеличение размера пособия для предпенсионеров до 11 280 рублей.

Досрочный выход на пенсию

Если безработного не удается трудоустроить, он имеет право по представлению органа занятости оформить страховую пенсию досрочно — но не раньше чем за два года до наступления общеустановленного пенсионного возраста. При этом у мужчин страховой стаж должен быть не меньше 25 лет, а у женщин — 20.

Какой эффект ожидается от принятия новых законов

Правительство, предлагая проект пенсионных изменений, указывало, что основная цель — обеспечение устойчивости пенсионной системы и роста пенсий нынешним пенсионерам, опережающего темпы инфляции.

В правительстве подсчитали: изменения позволят увеличить ежемесячные выплаты неработающим пенсионерам по 1 тыс. руб. в год в течение ближайших пяти лет. И довести средний размер пенсии к 2024 году до 20 тысяч рублей.

Повышать пенсии с опережением роста потребительских цен предполагается и в дальнейшем.

Кроме того, приняв закон о ратификации Конвенции МОТ о минимальных нормах социального обеспечения, наша страна подтвердила не только обязательства поддерживать определенный уровень пенсионного обеспечения, но также еще ряд социальных гарантий: по уровню медицинского обслуживания, материального обеспечения работающих в связи с болезнью, а также о социальном страховании в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями. Кроме того, речь идет об обеспечении инвалидов, социально незащищенных граждан, потерявших кормильцев и поддержке материнства и детства.

Выполнение социальных обязательств государства требует дополнительных финансовых вложений, и принятые изменения пенсионного законодательства помогают перераспределить ресурсы.

При этом сама необходимость повышения планки трудоспособного возраста во время бурных дискуссий экспертами не оспаривалась. На эту меру пошли практически все государства, причем намного раньше России. Но и мы вслед за населением развитых стран реально стали жить дольше, причем соотношение пенсионеров и работников с каждым годом становится хуже. Поэтому изменения пенсионных правил требовала и демографическая ситуация.

Успею ли я выйти на пенсию по старым правилам?

У меня, как и моих ровесников-друзей, возник вопрос. Мне исполняется 60 лет в конце декабря, и я планирую сразу же оформить пенсию. Но иногда процедура оформления затягивается, Пенсионный фонд требует «донести» документы. Что будет, если вдруг я попаду в такую же ситуацию и не успею закончить оформление до конца года? Не значит ли это, что в итоге я смогу оформить пенсию только через год, ведь с 1 января возраст поднимут?

— Возможность подобных случаев учтена в новом пенсионном законе (N350-ФЗ). В ст. 10 п. 2 этого закона говорится, что за гражданами, достигшими до 1 января 2019 года возраста, дающего право на страховую пенсию по старости (в том числе и досрочную), но не обратившимися за ее назначением или не успевшими ее оформить до 1 января 2019 года, «сохраняется право на страховую пенсию по старости. без учета изменений, внесенных настоящим Федеральным законом». То есть вы сможете, подав документы на назначение пенсии в декабре, спокойно дождаться ее назначения даже если какие-то документы придется представить в пенсионный фонд позже. Этот же порядок относится и к оформлению досрочных пенсий, а также социальных пенсий.

Подготовка документов, необходимых для внесения законопроекта

Круг необходимых документов зависит от того, кто является субъектом законодательной инициативы, закон какого уровня — федерального или субъекта Федерации — вы разрабатываете, а также от предмета регулирования соответствующего акта, поскольку при внесении некоторых законопроектов необходимо представлять дополнительные документы.

Если субъектом законодательной инициативы является Правительство РФ, то сопроводительные документы необходимо готовить уже на стадии представления законопроекта для рассмотрения в Правительство. В этом случае необходимыми материалами являются следующие:

  • а) проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания;
  • б) пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и основной идеи законопроекта;
  • в) финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного ч. 3 ст. 104 Конституции РФ);
  • г) перечень федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с данным законопроектом;
  • д) перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего федерального закона;
  • е) заключения, предусмотренные п. 60 Регламента Правительства РФ [1] ;
  • ж) заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (п. 27 Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации).

Перечень документов, необходимых для внесения законопроекта в представительный (законодательный) орган государственной власти, и предъявляемые к ним требования закрепляются либо на законодательном уровне, либо во внутренних регламентах палат парламента. Во многих субъектах РФ данные вопросы регламентируются на законодательном уровне. Так, в соответствии с Законом Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-03 «О правовых актах в Свердловской области» (в ред. Областного закона от 20 октября 2011 г. № 98-03) к проекту закона области прилагается пояснительная записка, документ, выражающий решение субъекта права законодательной инициативы о внесении законопроекта, а также предусмотренные областным законодательством либо иными нормативными правовыми актами документы и материалы (ст. 43). Пояснительная записка должна содержать:

  • — общую характеристику состояния законодательства в соответствующей сфере правового регулирования;
  • — обоснование необходимости принятия законопроекта;
  • — характеристику основных положений законопроекта;
  • — указание места, которое займет закон Свердловской области после его принятия в системе законодательства;
  • — финансово-экономическое обоснование законопроекта в случае, если его реализация потребует дополнительных материальных и других затрат;
  • — прогноз социально-экономических и иных последствий принятия соответствующего закона;
  • — предложения по подготовке и принятию нормативных правовых актов Свердловской области, необходимых для реализации закона Свердловской области, проект которого вносится субъектом права законодательной инициативы;
  • — перечень законов Свердловской области, требующих приостановления их действия или действия отдельных их положений, признания их либо отдельных их положений утратившими силу и (или) внесения в них изменений в связи принятием этого закона;
  • — информацию об организациях и специалистах, подготовивших текст законопроекта и пояснительную записку к нему, с указанием мест работы, должностей, ученых степеней и званий членов группы разработчиков законопроекта;
  • — другие сведения, необходимость включения которых в пояснительную записку предусмотрена законодательством Свердловской области (ч. 3 ст. 4).

На федеральном уровне перечень документов, необходимых для внесения законопроекта, устанавливается актами палат парламента. Согласно ст. 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания многие из тех вопросов, которые в Свердловской области рассматриваются как составные элементы текста пояснительной записки, должны оформляться в виде самостоятельных документов. В частности, на федеральном уровне наряду с текстом проекта представляется пояснительная записка, в которой указывается предмет законодательного регулирования и излагается концепция предлагаемого законопроекта; перечень законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат; заключение Правительства РФ в соответствии со ст. 104 Конституции РФ.

В пояснительной записке к законопроекту целесообразно обратить внимание на причины, обусловившие необходимость его принятия в свете юридического и фактического состояния в сфере регулирования предлагаемого акта, на недостатки действующего законодательства и юридические коллизии, которые может устранить проект, а также на последствия, к которым может привести непринятие этого документа. Кроме того, целесообразно показать, как основные положения проекта вписываются в международные обязательства Российской Федерации, сообразовываются с правовыми позициями Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда РФ, осветить финансово-экономические выгоды от его принятия.

Следует учитывать, что при внесении некоторых проектов федеральных законов требуется подготовка и иных документов. Например, по законопроектам о внесении изменений в УК РФ необходимо представлять официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Суда РФ, по законопроектам о передаче культурных ценностей, перемещенных в Советский Союз в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации, — документ, подтверждающий согласование соответствующего законопроекта с органами государственной власти того субъекта РФ, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность.

Определенную специфику имеет и перечень документов, необходимых для внесения проекта технического регламента в Государственную Думу. В него, в частности, должны быть включены обоснование необходимости принятия федерального закона о техническом регламенте с указанием тех требований, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории РФ в момент разработки проекта технического регламента; документы, подтверждающие опубликование уведомления о разработке проекта технического регламента; документы, подтверждающие опубликование уведомления о завершении публичного обсуждения технического регламента; перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц (ч. 7 ст. 9 Федерального закона «О техническом регулировании»).

Читайте так же:  Возврат налога за землю

К составлению пояснительной записки разработчикам законопроекта следует отнестись с должным вниманием, поскольку подчас это единственный документ, с которым знакомятся депутаты. Поэтому пояснительная записка должна быть краткой, понятной, логически выстроенной и аргументированной.

Грамотно составленная записка должна убедить депутатов в необходимости его принятия, продемонстрировать привлекательные стороны проекта, обыграть его достоинства, показать юридические новеллы, ответить на возможные замечания оппонентов.

Приемы юридической техники на начальной стадии законодательного процесса

В соответствии с Методическими рекомендациями подготовки и оформления проектов федеральных законов, подготовленными Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ [2] , в пояснительной записке должны содержаться обоснование необходимости принятия закона, цели и основные положения законопроекта, его место в системе действующего законодательства, а также способы обеспечения реализации подготавливаемого проекта федерального закона, прогноз социальных, экономических, юридических и иных последствий его реализации. Наряду с этим в пояснительной записке целесообразно отразить существующие международные обязательства и практику регулирования соответствующих отношений в зарубежном праве, главные принципы, которые положены в основу акта, специфику его структуры и содержания, разъяснить наиболее принципиальные и сложные положения акта (п. 31).

Подготовка перечня законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием соответствующего закона, также требует тщательности. При этом при составлении таких перечней необходимо соблюдать следующие правила:

  • • законодательные акты в соответствующем перечне располагаются в хронологическом порядке, в случае совпадения даты подписания ряда актов очередность их расположения в перечне определяется в соответствии с их регистрационным номером;
  • • в отношении каждого включенного в перечень законодательного акта указываются вид акта, дата его подписания, регистрационный номер, наименование, а также источник официального опубликования;
  • • признание утратившим силу законодательного акта предполагает признание утратившими силу всех иных законодательных актов или их отдельных положений, которыми вносились изменения в соответствующий законодательный акт.

В случае если принятие закона не требует внесения каких- либо изменений в законодательство, разработчики законопроекта должны представить справку об отсутствии актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием соответствующего закона.

Что касается финансово-экономического обоснования законопроекта, то в этом отношении в Регламенте Государственной Думы никаких требований не установлено. Определенные ориентиры разработчик может найти лишь в Основных требованиях к концепции и разработке федеральных законов. В соответствии с данным актом финансово-экономическое обоснование законопроекта представляет собой документ, содержащий финансово-экономическую оценку законопроекта, в том числе расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также определяющий источники финансирования расходов по реализации будущего закона (п. 12). По мнению специалистов Правового управления Аппарата Государственной Думы, представление финансово-экономического обоснования является целесообразным не только при внесении законопроектов, предполагающих материальные затраты за счет средств федерального бюджета, но и при внесении законопроектов, предполагающих соответствующие затраты за счет средств любых бюджетов бюджетной системы РФ и других источников, что позволило бы депутатам Государственной Думы составить объективное мнение о последствиях принятия соответствующего закона [3] . В случае внесения закона, реализация которого не потребует осуществления материальных затрат, разработчики законопроекта должны представить справку о том, что финансово- экономического обоснования в данном случае не требуется.

В соответствии с Конституцией РФ законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104). Соответствующее заключение предоставляется субъекту права законодательной инициативы до внесения законопроекта в Государственную Думу, оно направляется данному субъекту в срок не позднее одного месяца с даты поступления в Правительство РФ (ст. 95 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 206).

Учитывая, что вопрос о необходимости представления заключения Правительства РФ не всегда может быть решен однозначно, специалисты Правового управления Аппарата Государственной Думы предложили примерный перечень законопроектов, которые требуют наличия такого заключения:

  • 1) по вопросам налогообложения, предусматривающие установление нового налога, отмену налога, отмену отдельных элементов налога, внесение изменений в объекты налогообложения, внесение изменений, связанных с таким элементом налогообложения по федеральным налогам, как налогоплательщик, освобождение от уплаты налога, установление нового сбора или освобождение от его уплаты (путем внесения изменений в Налоговый кодекс РФ);
  • 2) о выпуске государственных займов, предусматривающих эмиссию государственных облигаций или иных государственных бумаг от имени Российской Федерации;
  • 3) об изменении финансовых обязательств государства, предусматривающих в том числе:
    • — субвенции бюджетам субъектов РФ на исполнение их расходных обязательств в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета;
    • — субвенции из федерального бюджета местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации;
    • — заключение Российской Федерацией международных договоров, предусматривающих финансовые обязательства государства;
    • — изменение размера государственного внешнего долга Российской Федерации, его реструктуризацию;
    • — внесение изменений в течение текущего финансового года в определенные элементы налогообложения (налогоплательщик, налоговая база, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки его уплаты);
    • — внесение изменений в течение текущего финансового года в определенные элементы обложения (плательщик, размер сбора или порядок его уплаты) путем внесения изменений в НК РФ;
  • 4) предусматривающие расходы за счет средств федерального бюджета, в том числе:
    • — создание новых (увеличение штатной численности существующих) государственных органов, государственных организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета;
    • — оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
    • — социальное обеспечение населения, в том числе предоставление социальных выплат гражданам либо приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения;
    • — предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
    • — предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;
    • — предоставление межбюджетных трансфертов;
    • — предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
    • — обслуживание государственного (муниципального) долга;
    • — исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов;
    • — законопроекты, которыми вносятся изменения в КоАП РФ, предусматривающие: создание новых органов (должностных лиц), которые наделяются полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, ранее не включенных в гл. 23 КоАП РФ; существенные изменения компетенции соответствующих органов; расширение или сужение перечня издержек по делу об административном правонарушении либо круга лиц, которым они возмещаются [4] .

В процессе предварительного рассмотрения законопроектов, внесенных в Государственную Думу, в соответствии с ч. 2 ст. 107 Регламента Государственной Думы осуществляется проверка наличия необходимых документов и материалов, и профильный комитет, и в случае необходимости работники Правового управления Аппарата Государственной Думы обязательно обратят внимание в своем заключении на то, что соответствующие документы были представлены не в полном объеме. Определенные требования установлены не только в отношении содержания, но и оформления таких документов. В целях повышения качества соответствующих документов и облегчения процесса внесения законопроектов Правовое управление разработало общие требования к внесению и оформлению актов Государственной Думы и необходимые образцы документов, в том числе и для принятия федеральных законов [5] , с которыми должен внимательно ознакомиться любой из разработчиков законопроекта.

  • [1] Речь идет о заключении Министерства юстиции РФ, которое дает оценку проекта нормативного правового акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, соблюдения правил юридической техники; заключении Министерства финансов РФ в отношении проектов нормативных актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов; заключении Министерства экономического развития и торговли РФ в отношении проектов нормативных правовых актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны.
  • [2] См.: Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти. С. 113—131.
  • [3] См.: Заключение Правительства РФ на законопроекты, подготовленные к внесению в Государственную Думу. М., 2008. С. 43.
  • [4] См.: Заключение Правительства Российской Федерации на законопроекты, подготовленные к внесению в Государственную Думу. С. 44—46.
  • [5] Сборник образцов документов Государственной Думы размещен на официальном сайте палаты Федерального Собрания.