Отдельные государственные полномочия возложенные на органы местного самоуправления

В ч. 3 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае нехватки финансовых средств, переданных муниципальному образованию для исполнения отдельных государственных полномочий через субвенции, предусмотренные в федеральном бюджете или бюджете субъекта Российской Федерации, вправе ли органы местного самоуправления не исполнять указанные отдельные государственные полномочия или отказаться от их исполнения?

Нет, не вправе. Действие федеральных законов и иных норм права, а также обязанности физических и юридических лиц, органов публичной власти их исполнять не могут быть обусловлены достаточностью или недостаточностью финансовых ресурсов у субъектов права.

В случае недофинансирования или задержки финансирования органов местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, органы местного самоуправления, физические и юридические лица, понесшие ущерб в результате этого, а также прокуроры вправе оспорить действия (бездействие) органов государственной власти, ответственных за обеспечение органов местного самоуправления финансовыми средствами в установленном порядке.

В случае несоответствия объема субвенций местным бюджетам предусмотренных для финансирования исполнения отдельных государственных полномочий, реальным потребностям, ведущего к нарушениям прав конкретных граждан на получение гарантированных законом платежей, компенсаций, социальной помощи, медицинских услуг, бесплатных лекарств или иных видов льготного обслуживания, указанные граждане могут обжаловать действия (бездействие) органов государственной власти в соответствии с положениями гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и в ином судебном порядке.
К настоящему моменту накоплена достаточно обширная, устоявшаяся судебная практика об удовлетворении исков органов местного самоуправления о возмещении им убытков в связи исполнением государственных полномочий, не обеспеченных достаточным финансированием (см., например, Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 августа 2013 г. № ВАС-10712/13 по делу № А28-9467/2012). При этом следует иметь в виду, что согласно отдельным правовым позициям, орган местного самоуправления должен сначала обратиться в соответствующий финансовый орган, и только в случае отказа в предоставлении недостающих средств обжаловать эти действия (бездействия) и требовать возмещения убытков (см., например, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19 января 2018 г. № Ф01-6054/2017 по делу № А79-10351/2015).

Норма ч. 3 ст. 20 Федерального закона 131-ФЗ не может быть основанием для неисполнения или отказа от исполнения закона, которым органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, поскольку она не освобождает органы местного самоуправления от гражданской ответственности, а должностных лиц органов местного самоуправления от административной, уголовной или гражданской ответственности в случае ее наступления в связи с неисполнением полномочий возложенных на них законом. Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ основанием для отказа от исполнения государственных полномочий является только признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 данного Федерального закона. В случае обращения граждан с жалобами на действия (бездействие) органов местного самоуправления по предоставлению каких-либо льгот (оказанию услуг), которые подлежат исполнению ими, но за счет средств вышестоящего бюджета, суды последовательно удовлетворяют такие иски.

Ответственность в указанной норме, по своей юридической природе скорее относится к позитивной ответственности (означающей оценку объема и качества исполнения полномочий в зависимости от наличных финансовых средств), чем к негативной ответственности, которая предполагает санкции в случае ее наступления.

Вместе с тем следует отметить, что правовое регулирование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями финансового обеспечения исполнения указанных полномочий нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя три компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование, реальное предоставление тех или иных услуг.

Для вопросов местного значения все они закреплены за органами местного само­управления. Что касается вопросов государственного значения, передаваемых органам местного самоуправления, то здесь делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты пре­доставления услуг, а также различные социальные льготы, должен представлять, с какими затратами связано обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и не­сти ответственность за их финансовое обеспечение. Несоблюдение данного прин­ципа привело к тому, что в 2003 г. финансовые обязательства государства только по социальным льготам превысили весь его консолидированный бюджет.

Наделе этот порядок не соблюдается. Исчерпывающий перечень государствен­ных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления, отсутствует. В отраслевых федеральных законах присутствуют десятки норм, возлагающих на органы местного самоуправления те или иные функции, не обеспеченные фи­нансированием. Особо обременительным для местных бюджетов является предо­ставление различных льгот и гарантий отдельным социальным слоям населения, установленных федеральными законами, — так называемые федеральных манда­тов (бесплатный проезд на городском транспорте, льготы по оплате жилищно­коммунальных услуг, лекарственных средств, выплаты в фонд обязательного ме­дицинского страхования за неработающее население и т. п.). На органы местного самоуправления были возложены такие функции, как организация выплаты го­сударственных пенсий, выплата детских пособий, запись актов гражданского со­стояния, воинский учет, содействие призыву на военную службу, отдельные виды государственного надзора (архитектурно-строительный, ветеринарный) и т. д. Выявилась опасная тенденция перегрузки органов местного самоуправления го­сударственными функциями. В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение государственных полномочий и мандатов превысила треть всех рас­ходов бюджета.

В 2000-2003 гг. часть перечисленных функций была возвращена органам госу­дарственной власти (организация работы по выплате государственных пенсий, выплата средств в фонд обязательного медицинского страхования за неработаю­щее население, запись актов гражданского состояния).

Федеральный закон 2003 г. позволяет кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего в нем установлено, что все полномочия органов местного самоуп­равления, не отнесенные данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществле­ния органам местного самоуправления. Таким образом, появляется простой и по­нятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государ­ственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государствен­ных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих

Принятие данных законодательных норм влечет за собой пересмотр многих от­раслевых федеральных законов, возлагающих на органы местного самоуправле­ния нефинансируемые государственные полномочия. Указано, что признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требо­ваниям Федерального закона 2003 г. является основанием для отказа от исполне­ния указанных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления получают право в судебном порядке защищаться от наделения их полномочиями, не обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами.

НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Глава 4 Федерального закона 2003 г. является первой попыткой урегулировать на федеральном законодательном уровне порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государ­ственными полномочиями. Кроме того, субъекты РФ также обла­дают правом регулировать порядок передачи органам местного са­моуправления отдельных государственных полномочий субъектов РФ. Подобные законы приняты в настоящее время более чем в 40 субъектах РФ.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ впервые дает определение понятия «отдельные государственные полномо­чия, передаваемые органам местного самоуправления». До этого определения указанного понятия содержались только в законах субъ­ектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Так, отдельными го­сударственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Федераль­ным законом 2003 г. к вопросам местного значения.

Данный подход позволяет наиболее полно гарантировать соблю­дение прав органов местного самоуправления при решении спорных вопросов, касающихся определения их полномочий, например, когда нормативные правовые акты органов государственной власти отно­сят к полномочиям органов местного самоуправления гораздо большее число обязанностей, чем это сделано Федеральным зако­ном 2003 г.

В Законе не дается определения понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномо­чиями». Под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно понимать передачу отдель­ных государственных полномочий органам местного самоуправле­ния, осуществляемую путем исключения каких-либо полномочий из компетенции органов государственной власти или должностных лиц государственной власти и включения их в компетенцию органов местного самоуправления, либо предоставление органами государ­ственной власти принадлежащих им или должностным лицам госу­дарственной власти прав по решению какого-либо вопроса органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными госу­дарственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ. Наделение органов местного само­управления отдельными государственными полномочиями иными правовыми актами не допускается. Наделение органов местного са­моуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осу­ществления органам местного самоуправления, осуществляются ор­

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Долгое время в федеральном законодательстве и законодатель­стве субъектов РФ был неразрешенным вопрос о том, в какой именно форме органам местного самоуправления должны переда­ваться финансовые средства для осуществления ими отдельных го­сударственных полномочий. Так, региональным законодательством предусматривались такие формы передачи финансовых средств, как трансферты, дотации, субвенции, субсидии, финансовая помощь из средств фондов финансовой поддержки муниципальных образова­ний субъектов РФ, отчисления от регулирующих налогов в бюдже­ты муниципальных образований. Статья 60 Бюджетного кодекса РФ прямо предусматривала, что в местный бюджет поступают ассигно­вания на финансирование осуществления отдельных государствен­ных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

В ч. 5 ст. 19 Федерального закона предусматриваются субвенции, предоставляемые местным бюджетам из соответствующих бюдже­тов, в качестве единственно возможной формы финансового обес­печения отдельных государственных полномочий, переданных ор­ганам местного самоуправления. Под субвенцией в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ понимаются бюджетные средства, пре­доставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государст­венных полномочий. Случаи и порядок такого использования долж­ны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

В ч. 6 ст. 19 Федерального закона 2003 г. закрепляются семь ос­новных требований, которым должен соответствовать федеральный

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправ­ления, а также прав и обязанностей органов государственной вла­сти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения об­щего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или регио­нальные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управ­ление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных пол­номочий, передаваемых органам местного самоуправления, или по­рядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полно­мочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномо­чий, переданных органам местного самоуправления, и наименова­ния органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государствен­ных полномочий.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо учитывать их мнения по данному вопросу. Они обязаны прислушиваться к позиции ор­ганов местного самоуправления по поводу соответствующего наде­ления, оценивать его объективность, и, только взвесив все «за» и «против», принимать решение о соответствующем наделении. Орга­ны государственной власти должны воздерживаться от принятия решений о наделении органов местного самоуправления отдельны­ми государственными полномочиями в случае, если из возражений соответствующих органов следует объективная невозможность ис­полнения ими указанных полномочий. Вместе с тем указанная точ­ка зрения не нашла отражения в Законе от 6 октября 2003 г., кото­рый не предусматривает осуществления таких механизмов.

Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, пре­дусматривающие наделение органов местного самоуправления от­

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы ис­полнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъ­ектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обяза­тельные для исполнения нормативные правовые акты и осуществ­лять контроль за их исполнением.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона 2003 г. по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления феде­ральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение по­ложений, установленных соответствующими федеральными закона­ми и (или) законами субъектов РФ. Согласно ст. 48 Закона 2003 г. муниципальные правовые акты в части, регулирующей осуществле­ние органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, могут быть отменены или их действие может быть при­остановлено уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Закон 2003 г. достаточно противоречив в определении видов ор­ганов местного самоуправления, которые могут осуществлять от­дельные государственные полномочия. Правилом становится положе­ние о том, что отдельные государственные полномочия осуществ­ляются местной администрацией. Так, в ч. 1 и 3, а также в п. 2 ч. 11 ст. 37 Федерального закона 2003 г. указано следующее:

Читайте так же:  Константинов адвокат аудиокнига

1) местная администрация (исполнительно-распорядительный ор­ган МО) наделяется уставом МО полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам ме­стного самоуправления федеральными законами и законами субъ­ектов РФ;

2) условия контракта для главы местной администрации муни­ципального района (городского округа) утверждаются законом субъ­екта РФ в части, касающейся осуществления отдельных государст­венных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

Нельзя согласиться с тем, что отдельные государственные пол­номочия могут осуществляться только местной администрацией. Фе­деральный закон 2003 г. не исключает возможность принятия муни­ципальных правовых актов представительного органа МО по вопро­сам осуществления отдельных государственных полномочий, пере­данных органам местного самоуправления.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий связано с расходованием финансовых средств, переданных им органами государственной власти. В связи с этим ч. 5 ст. 53 Федерального закона 2003 г. закрепляется, что порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществле­ние отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъ­ектов РФ, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъек­тов РФ. В случаях и порядке, предусмотренных указанными закона­ми и принятыми в соответствии с ними иными нормативными пра­вовыми актами РФ и субъектов РФ, осуществление расходов мест­ных бюджетов на реализацию органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федераль­ными законами и законами субъектов РФ, может регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуще­ствлении государственных полномочий, не переданных им в соот­ветствии со ст. 19 Федерального закона 2003 г., с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюдже­ту на осуществление целевых расходов), если это участие преду­смотрено федеральными законами. Указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие:

■ возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключе­нием финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона 2003 г., если воз­можность осуществления таких расходов предусмотрена федераль­ными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением фи­нансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществле­ние целевых расходов) дополнительные меры социальной поддерж­ки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, уста­навливающих указанное право. Финансирование указанных полно­мочий не является обязанностью муниципального образования, осу­ществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюд­жетной системы РФ.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных за­конов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государст­венными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19, — это единственное основание для отказа органов местного самоуправления от исполнения указанных полномочий. До вступления соответствую­щего решения суда в законную силу органы местного самоуправления обязаны исполнять закон, предусматривающий их наделение отдель­ными государственными полномочиями, в том объеме, в каком он обеспечен материальными ресурсами и финансовыми средствами.

Условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полно­мочий должны содержаться в законе, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем такие условия и порядок прекращения осуществления отдельных государственных полномочий содержаться в основанном не в конкретных законах субъектов РФ, предусматри­вающих наделение органов местного самоуправления теми или иными отдельными государственными полномочиями, а в законах субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправле­ния отдельными государственными полномочиями субъектов РФ.

■ нарушение при реализации переданных отдельных государст­венных полномочий федерального и областного законода­тельства;

■ неисполнение органами местного самоуправления передан­ных отдельных государственных полномочий;

■ неэффективное осуществление переданных отдельных госу­дарственных полномочий, использование не по назначению переданных материальных и финансовых средств;

■ непредоставление финансовых и материальных средств для выполнения государственных полномочий;

■ решение суда о невыполнении отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, вступившее в законную силу.

Органы государственной власти осуществляют контроль за вы­полнением органами местного самоуправления отдельных государ­ственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, обеспе­чивая и гарантируя таким образом гражданам надлежащую реализа­цию полномочий органами местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 77 Закона 2003 г. такой контроль возложен на уполномоченные органы государственной власти. Федеральный за­кон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномо­чиями, должны содержать наименования органов государственной власти, осуществляющих контроль. Такими органами, как правило, являются законодательный (представительный) орган государствен­ной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, контрольный орган субъекта РФ, иные исполнительные орга­ны государственной власти субъекта РФ.

Законами субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъ­

1) проведение комплексных проверок и принятия необходимых мер по устранению выявленных нарушений и их предупреждению;

2) ревизии финансово-хозяйственной деятельности органов ме­стного самоуправления в части расходования выделенных для реа­лизации этих полномочий материальных ресурсов и финансовых средств;

3) заслушивание информации, отчетов должностных лиц мест­ного самоуправления о ходе реализации отдельных государственных полномочий;

4) назначение уполномоченных должностных лиц для наблюде­ния за реализацией переданных государственных полномочий;

5) запрос объяснений и необходимых сведений о реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

6) выдача предписаний руководителям органов местного само­управления об устранении выявленных нарушений;

7) правовая экспертиза и анализ решений органов местного са­моуправления и должностных лиц местного самоуправления, при­нятых по вопросам реализации отдельных государственных полно­мочий;

8) анализ деятельности органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий и евершенст- вованию деятельности указанных органов или по отзыву отдельных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государ­ственным органам документы, связанные с осуществлением отдель­ных государственных полномочий. В законах, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государ­ственными полномочиями, должны содержаться указания об орга­нах государственной власти, которым должны направляться отчеты органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий, о сроках и формах предоставления соответствующей отчетности.

Статья 9 Европейской хартии местного самоуправления уста­навливает, что финансовые ресурсы органов местного самоуправле­ния должны быть соразмерны полномочиям, представленным им кон­ституцией или законом. При передаче материальных ресурсов и фи­нансовых средств для осуществления органами местного само­управления отдельных государственных полномочий важно учиты­вать их соразмерность передаваемым полномочиям и, следователь­но, достаточность для надлежащей их реализации.

От достаточности передаваемых органам местного самоуправле­ния материальных ресурсов и финансовых средств для осуществле­ния государственных полномочий напрямую будут зависеть преде­лы реализации данных полномочий соответствующими органами, а также ответственность органов местного самоуправления за осуще­ствление государственных полномочий. В связи с этим органы ме­стного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных му­ниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления не вправе использовать матери­альные ресурсы и финансовые средства, предназначенные для реали­зации переданных отдельных государственных полномочий, не по це­левому назначению. В соответствии со ст. 283 и 289 Бюджетного ко­декса РФ нецелевое использование бюджетных средств является осно­ванием применения мер принуждения за нарушение бюджетного за­конодательства РФ. Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответ­ствующие условиям получения указанных средств, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответ­ствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, изъя­тие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уго­ловные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ.

Федеральным законом 2003 г. предусматриваются иные положе­ния, связанные с ответственностью органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Так, по ст. 72 ответственность органов местного самоуправления и должно­стных лиц местного самоуправления перед государством наступает

Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Дитятковский Михаил Юрьевич

Данный автореферат диссертации должен поступить в библиотеки в ближайшее время
Уведомить о поступлении

Диссертация — 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Автореферат — 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Дитятковский Михаил Юрьевич. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями : Дис. . канд. юрид. наук : 12.00.02 : Омск, 2001 231 c. РГБ ОД, 61:02-12/411-5

Содержание к диссертации

Глава 1. Отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления 14

1. Понятие и виды отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления 14

2. Проблемы разграничения отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения 32

Глава 2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями .. 58

3. Понятие наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 58

4. Цели и принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 67

5. Формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 75

6. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 94

Глава 3. Передача органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий 111

7. Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий .111

8. Передача органам местного самоуправления материальных средств, необходимых для осуществления

отдельных государственных полномочий 121

9. Передача органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления

отдельных государственных полномочий 129

Список использованных нормативных правовых актов и литературы. 72

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Конституция 1993 года создала правовые основы для нового этапа развития местного самоуправления в России. Вместе с тем, недостаточная урегулированность в законодательстве Российской Федерации привела к тому, что одной из важньк проблем на сегодняшний день является проблема взаимоотношений государства и местного самоуправления. Местное самоуправление и государственная власть в России тесно взаимосвязаны, поскольку у них единый источник — воля народа. Однако это разные уровни осуществления народовластия. В рамках названной проблемы одним из самых серьезных и актуальных вопросов является вопрос наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Статьей 132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Положения данной нормы Конституции РФ конкретизированы в Федеральном Законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Многими субъектами Российской Федерации приняты свои законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Однако на сегодняшний день отношения в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями урегулированы не достаточно полно. Проект федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» уже несколько лет рассматривается Государственной Думой Российской Федерации. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, несмотря на их большое практическое значение, редко анализируются и обобщаются в научной литературе и на практике.

Следствием данной ситуации становятся массовые конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления во многих регионах России, многочисленные нарушения законодательства как со стороны государства, так и со стороны муниципальных властей, обострение социальной и политической ситуации в значительном количестве субъектов Российской Федерации.

Изложенное подтверждает актуальность избранной темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также нормы, регулирующие данные отношения.

В диссертации рассматриваются основные группы отношений по поводу формирования и функционирования системы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а именно: отношения по разграничению отдельных государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения, наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передаче данным органам материальных и финансовых средств для обеспечения реализации указанных полномочий. Основными участниками данных отношений являются законодательные и исполнительные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные образования и органы местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иные источники права (например, договоры, заключаемые органами государственной власти с органами местного самоуправления), обеспечивающие регулирование общественных отношений в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также практика реализации норм о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации, ее отдельных регионах и за рубежом.

Целью исследования является комплексное изучение складывающейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, выявление проблем, складывающихся в правовом регулировании данной области общественных отношений, разработка путей и способов решения данных проблем, выработка рекомендаций по совершенствованию системы правового регулирования отношений в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в диссертации осуществляется постановка и разрешение следующих основных задач: провести комплексный анализ законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; изучить практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Федерации; определить какими именно государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления; предложить пути разрешения проблемы разграничения отдельных государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения; определить, что понимается под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; изучить цели, принципы, формы и порядок наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями; исследовать обязательность передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий; установить формы и порядок передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий; сформулировать выводы и предложения по разрешению проблем правового регулирования общественных отношений в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Читайте так же:  Куда пожаловаться на управляющую компанию в калуге

Методологическая основа исследования. В основе методологии представляемого исследования лежит метод системного подхода к изучению и объяснению правовых явлений и их системного анализа. Автор диссертационной работы исходит из основных положений об обществе как о целостной социальной системе. В рамках данной системы государственный и муниципальный уровни власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Автор исходит из основных положений о местном самоуправлении, заложенных в Конституции Российской Федерации и Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Методология исследования предполагает использование автором достижений теории местного самоуправления, наук муниципального, государственного, финансового и гражданского права.

Автором использованы общие методы научного познания, включая такие методы эмпирического исследования, как наблюдение (например, за практикой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в различных регионах России), сравнение (например, норм, регулирующих те или иные отношения в области соответствующего наделения в различных регионах России); методы теоретического исследования (например, восхождение от абстрактного к конкретному в каких-либо суждениях); методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования (например, анализ путем разложения предмета исследования на составные части, разработки различных классификаций, без которых невозможно получить подробное, полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях, и синтез, с помощью которого автором выделяются наиболее существенные свойства и закономерности соответствующего наделения, формулируются обобщающие выводы).

Применение логических законов и правил позволяет выяснить причинно-следственные связи между отдельными социально-экономическими и правовыми явлениями. В работе применяются также частные методы научного познания, такие как исторический, сравнительно-правовой (например, при сопоставлении и обобщении практики правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в различных субъектах Российской Федерации), формально-юридический метод (например, при анализе текстов нормативных и индивидуальных правовых актов, регулирующих соответствующее наделение).

Источниковедческая база. Базовым информационным ресурсом исследования стало законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующее те или иные вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ходе проведения настоящего исследования автором было изучено законодательство около шестидесяти регионов России в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В работе использованы также проекты федеральных и региональных нормативных правовых актов в исследуемой области.

Степень разработанности проблемы. Теоретической основой для исследования стали работы известных российских ученых в области муниципального права, а именно: В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Н.А. Емельянова, А.И. Коваленко, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, В.А. Ясюнаса и других.

Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального исследования в правовой науке. Отдельные аспекты обозначенной проблемы рассматриваются в работах О.В. Берга, И. Горфинкеля, А.Г. Воронина, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк, А.Н. Костюкова, А. Кубаркова, И. Мачульской, В.В. Нехаева, В.В. Пылина, О.Л. Савранской, С.Г. Соловьева, Н.И. Соломки, И.А. Умновой, А.И. Черкасова, А.Н. Широкова и других.

Отсутствие научной и учебной литературы, специально посвященной проблеме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также правовые пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили автора к написанию данной диссертационной работы. Автором предпринята попытка комплексного, системного анализа института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основе достижений науки российского муниципального права, отдельных разработок в сфере теории государства и права, гражданского и финансового права, а также нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.

Теоретическая и практическая значимость исследования. В целях повышение эффективности функционирования механизма правового регулирования в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автором выработаны отдельные рекомендации по его совершенствованию. В работе сформулирован ряд теоретических предложений и практических рекомендаций, которые, возможно, позволят разрешить некоторые конфликтные ситуации между органами государственной власти и органами местного самоуправления, улучшить их взаимоотношения и частично снизить социальную напряженность в обществе. Обобщения и выводы, содержащиеся в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшей научной разработки решения существующих проблем в области реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, контроля за их осуществлением и так далее.

Научная новизна диссертационного исследования отражена в следующих основных выводах и положениях, которые выносятся на защиту:

1. Под государственными полномочиями понимается совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения Российской Федерации в целом либо ее субъектов и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий.

2. Наделение органов местного самоуправления может производиться не всеми, а только отдельными государственными полномочиями, объем которых не может быть слишком велик. В законодательстве Российской Федерации и ее субъектов отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, определяются, как правило, посредством указания государственных полномочий, которые не могут передаваться данным органам для осуществления.

3. Законами субъектов Российской Федерации к вопросам местного значения могут быть отнесены вопросы, относящиеся к предметам ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если полномочия, связанные с решением данных вопросов, могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления в качестве отдельных государственных полномочий.

4. Допустимо использование в науке муниципального права такого понятия как «предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления», под которыми понимаются сферы общественных отношений, регулирование которых не отнесено федеральным законодательством к исключительной компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований и находящиеся в связи с этим в ведении как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления.

5. Разграничение предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления на предметы ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и вопросы местного значения осуществляется путем устранения пробелов, правовых коллизий и недостатков юридической техники в законодательстве, принятия законов субъектов Российской Федерации о порядке разграничения предметов совместного ведения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления по каждому из предметов совместного ведения.

6. Под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается передача государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий из компетенции органов государственной власти либо должностных лиц государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и включения их в компетенцию органов местного самоуправления либо предоставления органами государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации принадлежащих им либо должностным лицам государственной власти прав по решению какого-либо вопроса органам местного самоуправления.

7. Единственными правомерными формами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также договоры, заключаемые органами государственной власти с органами местного самоуправления и утверждаемые соответственно органами законодательной власти Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации.

8. Отдельные государственные полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления, а муниципальному образованию в целом.

9. Материальные средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, передаются им в собственность либо безвозмездное пользование. Правомерными формами передачи финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий являются ассигнования из вышестоящих бюджетов на данные цели, а также поступления от реализации органами местного самоуправления так называемых «доходных» государственных полномочий.

10. Обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, осуществляется на основании нормативов либо порядка определения нормативов, установленных законом, наделяющим органы местного самоуправления соответствующими полномочиями.

11. Передача финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется уполномоченными законом государственными органами в установленные законом сроки путем прямого перечисления из федерального бюджета либо бюджета субъекта Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета, где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы. Положения, изложенные в работе, прошли апробацию на научно-практической конференции «Роль органов государственной власти и органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии Омской области в переходный период», организованной Администрацией Омской области (Омск, 2001). Результаты исследования использованы автором при подготовке ряда проектов законов Омской области по вопросам организации местного самоуправления, например, проектов законов Омской области «О внесении поправок в Устав (Основной Закон) Омской области», «О внесении изменений и дополнений в Закон «О местном самоуправлении в Омской области». Теоретические положения и выводы диссертации представлены в трех опубликованных статьях.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на девять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

Понятие и виды отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления

В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дают определение понятия «отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления».

Серьезные затруднения с ответом на вопрос о том, что же понимается под «отдельными государственными полномочиями», возникают и у специалистов-практиков в области муниципального права. Так, А.Н. Широков, начальник департамента местного самоуправления Министерства региональной политики РФ, отмечает, что когда стали выяснять, что же все-таки подразумевается под отдельными государственными полномочиями, то «разработчики закона («Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» — Д.М.) честно признались, что не могут точно определить, что такое государственные полномочия»

Учитывая вышеизложенное, попытаемся дать общее представление о понятии «отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления», на основании обобщения его использования в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, а также в науках теории государства и права, государственного и муниципального права.

В. Даль определял «полномочие», во-первых, как «возможность, право судить о ком, о чем, или кого»; во-вторых, в соответствии с тем «кому и что подсудно»; в-третьих, имея для этого «законные, прямые, полные, признаваемые и полноправные права» . Толковый словарь русского языка определяет «полномочие» как «официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел» . Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики «совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых конституцией и другими законами. «3.

Вместе с тем, среди отечественных ученых существуют различные точки зрения по поводу использования понятия «полномочия» относительно того, кому или чему они могут принадлежать. Так, одна группа ученых, например, И.В. Выдрин, Н.В. Постовой и другие, использует понятие «полномочия» только относительно каких-либо субъектов права, например, «полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц»4. Другая группа, например, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, допускает дополнительное его использование применительно к какому-либо общественному институту, например, «полномочия местного самоуправления»5. Кроме того, в статьях 73, 77, 79 Конституции РФ говорится о полномочиях Российской Федерации. Однако, по мнению А.Н. Писарева: «всех их объединяет мнение, что посредством определения полномочий происходит государственно-правовое регулирование общественных отношений и само существование государственного органа или органа местного самоуправления немыслимо без наделения их властными полномочиями» .

Если рассматривать государственные полномочия как полномочия органов государственной власти, то статья 24 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» дает следующее определение данного понятия. Полномочия органа государственной власти — это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Исходя из указанного определения, можно выделить основные черты, которые свойственны полномочиям органов государственной власти, в том числе и в случае их передачи органам местного самоуправления.

Во-первых, полномочия органов государственной власти представляют собой неразрывное единство закрепленных за ними прав и обязанностей. Право органа, реализующего данные полномочия, как правило, одновременно является его обязанностью перед третьими лицами: гражданами, другими органами и т.д. Права и обязанности в рамках полномочий органа государственной власти находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Так, неисполнение каким-либо органом, реализующим данные полномочия, своих прав может одновременно означать неисполнение им своих обязанностей, что может быть рассмотрено в качестве противоправного действия либо бездействия органа государственной власти или органа местного самоуправления, реализующего данное полномочие. Вместе с тем, это не дает оснований для полного отождествления содержания прав и обязанностей того органа, который реализует данные полномочия.

Читайте так же:  Иск о понуждении совершить определенные действия

Проблемы разграничения отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и полномочий по решению вопросов местного значения

Статья 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к предметам ведения муниципальных образований 30 вопросов местного значения. К компетенции органов местного самоуправления могут также относиться отдельные государственные полномочия, которыми наделены соответствующие органы. При этом порой очень трудно относить те или иные полномочия к полномочиям, связанным с решением только вопросов местного значения, либо считать их государственными полномочиями. О проблемах разграничения двух видов полномочий, реализуемых органами местного самоуправления, пойдет речь далее.

Вопросами местного значения, в соответствии со статьей 1 указанного закона, являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, указанным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, в соответствии со статьей 6 того же закона муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации. Из вышеизложенного следует, что субъекты Российской Федерации вправе относить к вопросам местного значения иные вопросы путем внесения соответствующих изменений и дополнений в перечень вопросов местного значения, обозначенный в Федеральном законе.

Таким образом, расширение полномочий местного самоуправления по инициативе органов государственной власти может производиться не только путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но и путем принятия федеральных законов и законов субъектов Федерации, предусматривающих внесение новых вопросов, относящихся к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, в перечень вопросов местного значения.

По мнению О.В. Берга, включение региональными властями новых вопросов в перечень вопросов местного значения следует производить не сразу, а после того, когда будет установлена эффективная реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, связанных с решением данных вопросов

При этом, по мнению автора, законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует производить дополнение перечня вопросов местного значения новыми вопросами по согласованию с органами местного самоуправления, поскольку муниципальные образования именно вправе, а не обязаны принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации. Поэтому при отсутствии согласия муниципального образования на включение дополнительных вопросов в перечень вопросов местного значения, обозначенный в уставе данного муниципального образования, эти вопросы фактически так и останутся государственными.

Отказ муниципальных образований на принятие к своему рассмотрению новых вопросов местного значения, отнесенных к таковым законами субъектов Российской Федерации, как правило, связан с тем, что эти вопросы, являвшиеся ранее государственными, не получают своего финансового подкрепления. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, расширяя перечень вопросов местного значения, почему-то не считают необходимым вследствие этого увеличивать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, на основании которых рассчитываются минимальные местные бюджеты. В результате на органы местного самоуправления возлагаются дополнительные обязанности без соответствующего финансового обеспечения. Так было, например, с опекунскими пособиями в Омской области в начале 2000 года, когда обязанности по их выплате были почему-то возложены на органы местного самоуправления без передачи соответствующих финансовых средств местным бюджетам.

Поэтому, по мнению Совета по местному самоуправлению в РФ и Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления, «государство обязано принять меры по обеспечению решения соответствующих «новых» вопросов, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, путем закрепления законом доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов» .

Следует также сказать, что, по мнению автора, к вопросам местного значения законодатели дополнительно могут относить не любые вопросы, входящие в предметы ведения органов государственной власти, а только те, которые не относятся к их исключительным предметам ведения в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, поскольку иное противоречило бы федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что законами субъектов Российской Федерации к вопросам местного значения могут быть отнесены вопросы, входящие в предметы ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если полномочия, связанные с решением данных вопросов, могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления в качестве отдельных государственных полномочий. Условиями отнесения дополнительных вопросов к вопросам местного значения должны быть согласие с этим муниципальных образований, выраженное во внесении соответствующих дополнений в перечень вопросов местного значения, обозначенный в уставе конкретного муниципального образования, а также надлежащее финансирование указанных вопросов путем увеличения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Такая практика получила довольно широкое распространение в законодательстве республик Башкортостан, Бурятия, Карелия, Калужской, Свердловской, Тверской, Челябинской областей о местном самоуправлении. Например, в соответствии со статьей 19 Закона республики Бурятия от 5 сентября 1995 года № 176-1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в республике Бурятия» к вопросам местного значения, которые решаются муниципальными образованиями республики, относятся также устройство детей, оставшихся без попечения родителей, усыновление, организация опеки и попечительства над несовершеннолетними, предупреждение безнадзорности несовершеннолетних.

Понятие наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Понятие наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями появилось в Конституции Российской Федерации 1993 года. Вместе с тем передача отдельных государственных полномочий органам на местах существовала в России и в советское время. Только в отличие от настоящего времени государственные полномочия до вступления в силу Конституции РФ 1993 года передавались местным органам государственной власти и управления.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» также содержатся нормы об основных принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем, ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ни проект федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ» не дают определение понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями «.

Поэтому для дальнейшего хода исследования необходимо определить, что понимается под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В федеральном законодательстве и нормативных актах большинства субъектов Российской Федерации для обозначения передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления используется понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Вместе с тем, в законодательстве, в том числе и международном, встречаются и иные понятия для обозначения того же явления. Например, в пункте 1 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления говорится о возможности предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач, а в пункте 5 той же статьи говорится о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления каким-либо центральным или региональным органом власти.

В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации можно проследить использование сразу нескольких терминов в различных нормативно-правовых актах, обозначающих, по существу, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, а именно: возложение и наделение (например, республики Башкортостан и Калмыкия, Смоленская область); делегирование и наделение (например, республика Адыгея, Архангельская, Орловская, Рязанская, Самарская области); передача и наделение (например, Республика Коми, Алтайский край, Амурская, Иркутская, Кемеровская, Костромская, Нижегородская, Тверская, Ярославская области); возложение, наделение, передача (например, Красноярский край, Курганская, Тульская области); возложение, делегирование, передача (например, Ростовская область); делегирование, наделение, передача (например, республики Алтай и Мордовия, Вологодская и Ивановская области); наделение, передача, предоставление (например, Краснодарский край, Кировская область); возложение, делегирование, наделение, передача, предоставление (например, Пермская область).

При этом указанные термины, как правило, используются в качестве синонимов понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» и какой-либо иной смысловой нагрузки в себе не несут. Определений указанных терминов, а также признаков отличия одного из них от другого в большинстве законодательных актах субъектов Российской Федерации не содержится.

В законодательстве некоторых законы субъектов Российской Федерации дается определение понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

Например, в законодательстве республики Бурятия, Смоленской, Тюменской областей под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается предоставление органами государственной власти принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. Данное определение не дает полного представления об указанном понятии и не раскрывает его содержания, так как построено только через замену одного слова «наделение» в понятии на его синоним «предоставление» в определении.

Еще более неудачное определение, по мнению автора, дается в статье 3 Закона Псковской области от 25 декабря 1997 года № 48-03 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» , в соответствии с которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется в форме делегирования. Под делегированием отдельных государственных полномочий, в свою очередь, понимается разовое, на определенный или неопределенный срок предоставление отдельных государственных полномочий для реализации их органами местного самоуправления.

Обязательность передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий

Статья 9 Европейской Хартии местного самоуправления устанавливает, что финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, представленным им Конституцией или законом. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует введения процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования либо лежащих на органах местного самоуправления расходов. Важной гарантией соразмерности материальных и финансовых ресурсов органов местного самоуправления его полномочиям является пункт 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, закрепляющий правило о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Подобная норма содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Проблема материального и финансового обеспечения местного самоуправления, в том числе и осуществляемых им государственных полномочий, в настоящее время очень злободневна. Несмотря на нормы, установленные Конституцией Российской Федерации, органы государственной власти федерального и регионального уровня на практике очень часто наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без соответствующего материального и финансового обеспечения. Как замечает И. Мачульская: «О таких «пустяках», как деньги, ресурсы, собственность, или стыдливо умалчивается, или откровенно записывается, что исполнять переданные функции органы самоуправления должны из средств местного бюджета».

Примеров подобных нарушений Конституции РФ предостаточно. Это возложение на органы местного самоуправления обязанностей по обеспечению различного рода федеральных льгот для отдельных категорий граждан, обслуживанию ведомственного жилья, выплате детских и опекунских пособий, и все это, как правило, без соответствующего финансирования со стороны органов государственной власти, например, в Калужской и Тверской областях. Многие муниципальные образования до сих пор осуществляют и самостоятельно финансируют те полномочия, которые давно уже перестали относиться к вопросам местного значения и достались органам местного самоуправления «по наследству» от старых времен, например, содержание военкоматов, осуществление государственной регистрации актов гражданского состояния.

В настоящее время в России наблюдается общая тенденция: увеличение расходных полномочий органов местного самоуправления при сокращении доходной базы на реализацию этих полномочий, в том числе на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий. Так, например, с 1992 по 1996 гг. доля доходов местного самоуправления сократилась с 28 % до 21 %, а доля расходов — увеличилась с 29 % до 31 %. Поэтому на муниципальном уровне наблюдается хроническая недостаточность средств местных бюджетов, и, как следствие, расходные полномочия на 8,1 % превышают доходные источники. При этом в целом, из всего того, что в Российской Федерации расходуется на социальную политику, 42 % приходится на уровень местного самоуправления; культуру и искусство — 42 % уровень местного самоуправления; здравоохранение и физическую культуру — 57 % уровень местного самоуправления; ЖКХ — 66 %; образование — 67 %, при том, что среднее образование фактически до 95 % уровень местного самоуправления.1 Из этих цифр видно, что важнейшие базовые направления государственной политики финансируются из местных бюджетов. Следовательно, это важно для государства в целом, а не только для отдельных городов и районов.

В некоторых муниципальных образованиях, например, в городе Галиче, расходы на осуществление государственных полномочий (содержание ведомственного жилья) составляют 40 % дефицита бюджета, притом что денежные средства на их осуществление не выделяются. Из чего вытекает, что выполнение этих полномочий будет осуществляться за счет снижения нормативов на содержание других отраслей, в том числе и социальных2. Таким образом, складывается ситуация, когда реализация органами местного самоуправления полномочий, относящихся к вопросам местного значения, становится зависимой от того, как будут профинансированы те или иные государственные полномочия, переданные муниципалитетам для осуществления. И поэтому передача органам местного самоуправления государственных полномочий без надлежащего финансирования разоряет муниципальные образования, выбивает у них почву из-под ног.

Исходя из этого, материально-финансовая обеспеченность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий становится одним из критериев эффективности работы и самостоятельности системы местного самоуправления в целом.