Образец протеста прокурора на противоречащий закону правовой акт

Прокурорский надзор

Протест прокурора вносится на противоречащий или не соответствующий закону правовой акт, изданный органом государственной власти или управления, общественной организацией или объединением, либо должностным лицом. Предметом опротестования являются не только правовые акты, но и любое незаконное действие должностного лица, в том числе и распоряжение устного характера, если оно не соответствует или противоречит закону.

Протест вносится в органы или должностному лицу, которые издали незаконный или необоснованный правовой акт. Прокурор также вправе внести протест в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Порядок внесения протеста определяется прокурором в зависимости от конкретных обстоятельств. Если, по мнению прокурора, не требуется вмешательство вышестоящего органа или должностного лица, протест вносится в орган или должностному лицу, издавшему незаконный правовой акт. В вышестоящий орган вносится протест, как правило, в тех случаях, когда нижестоящий орган отклонил либо не исполнил требования протеста.

Внесение протеста на противоречащий закону правовой акт приостанавливает его действие на период рассмотрения протеста. В протесте прокурор излагает требования об отмене правового акта или приведении его в соответствие с законом, о прекращении незаконного действия должностного лица, а также о восстановлении нарушенных прав.

В соответствии с частью 3 ст. 21 Закона протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее, чем в 10-дневный срок с момента его поступления.

Если протест прокурора отклонен либо лицо уклоняется от его рассмотрения, прокурор может обратиться с заявлением в суд о признании акта недействительным, которое он имеет право подать в течение 15 дней с момента получения сведений об отклонении протеста либо истечения срока рассмотрения протеста. Подача такого заявления приостанавливает действие правового акта.

Очень важно протест, как акт прокурорского реагирования, отличать от других актов прокурорского реагирования (предписаний, представленный).

Существует несколько критериев, по которым можно провести грань различия между протестом прокурора и его предписаниями и представлениями. К им относятся: предмет акта прокурорского реагирования; круг лиц, к которым данный акт обращен; суть требований, содержащихся в акте, к органам и должностным лицам; сроки рассмотрения и исполнения.

Если речь идет о протесте прокурора, то он вносится на незаконные действия или акты, противоречащие законодательству. В то время как предписание – на очевидные нарушения закона, которые могут причинить существенный вред, а представление — на любые другие нарушения закона, не влекущие за собой возможности причинения существенного вреда.

В протесте прокурор требует отменить противоправное действие органа (должностного лица) или акта, противоречащего законодательству. В предписании — устранить очевидное нарушение законодательства, а в представлении — устранить любое другое нарушение законодательства, а вместе с этим причины и условия его породившие.

Прокурор подает свой протест органу (должностному лицу), издавшему противоправный акт или осуществляющему незаконные действия, либо органу, который вправе отменить это решение. Предписание прокурора подается органу, который правомочен устранить данное нарушение и предотвратить тем самым наступление вредных последствий, а представление – органу, в компетенции которого есть необходимые полномочия для устранения нарушения.

На рассмотрение протеста прокурора и принятие по нему соответствующего решения законодательство предоставляет 10-дневный срок. Предписание прокурора подлежит немедленному исполнению, так как речь идет об очевидном нарушении, могущем причинить существенный вред, а представление исполняется в течение месяца, что связано с незначительностью нарушения законодательства, и предоставлением времени на устранение причин и условий способствовавших нарушению закона.

Протест как мера прокурорского реагирования

(Байкин И. М.) («Законность», 2010, N 6) Текст документа

ПРОТЕСТ КАК МЕРА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

Байкин И. М., помощник прокурора г. Кушвы Свердловской области, преподаватель Уральского политехнического колледжа филиала в г. Кушва, магистр юриспруденции.

В работе исследуются надзорные полномочия прокуратуры России по опротестованию нормативных актов органов местного самоуправления. Автор работы предлагает усовершенствовать надзорные полномочия органов прокуратуры по опротестованию нормативных актов и в обоснование своей позиции приводит теоретические и практические соображения.

Ключевые слова: правовой акт; органы местного самоуправления; прокурорский надзор; протест.

The protest as effectual measures of reaction I. M. Baikin

In work supervising powers of Office of Public Prosecutor of Russia on protest of statutory acts of institutions of local government are researched. The author of work suggests to improve supervising powers of bodies of Office of Public Prosecutor on protest of statutory acts and in a substantiation of the position results theoretical and practical reasons.

Key words: the legal certificate; institutions of local government; public prosecutor’s supervision; the protest.

Согласно Закону о прокуратуре на противоречащий закону правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления прокурор приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается ему в письменной форме. Исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов — составная часть предмета прокурорского надзора. При этом стоит заметить, что согласно Закону о прокуратуре принесенный прокурором протест на противоречащий закону правовой акт не влечет за собой приостановление действия оспариваемого акта. Вместе с тем Законом о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. предусматривалось, что принесение прокурором протеста на противоречащий закону акт приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста. В практике прокуратуры г. Кушвы были случаи, когда неприостановление явно незаконных правовых актов Кушвинской городской Думы при принесении протеста прокурором влекло за собой нарушение как прав граждан, так и интересов РФ, Свердловской области и муниципального образования. Например, решение Кушвинской городской Думы «О бюджете Кушвинского округа на 2008 г.» содержало норму о зачислении платы за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 50%. Между тем Бюджетный кодекс РФ предусматривает нормы о зачислении указанной платы: в федеральный бюджет — 20%, в бюджет субъекта РФ — 40%, городских округов — 40%. По протесту прокурора решение Думы отменено. Другой пример. Решением Кушвинской городской Думы было принято Положение «О внесении изменений в бюджет Кушвинского округа на 2006 г.». Пункт 5 названного решения в нарушение ст. 42 БК РФ, согласно которой доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, в полном объеме отражаются в доходах соответствующего бюджета, предусматривал, что доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в 2006 г. не подлежат отражению в доходах местного бюджета, учитываются на счетах, открытых им в кредитных организациях, и расходуются учреждениями в соответствии со сметами доходов и расходов. Прокурор г. Кушвы принес протест на п. 5 этого решения с требованием признать его противоречащим федеральному законодательству. Кушвинская городская Дума протест прокурора отклонила на том основании, что Бюджетный кодекс, противоречит ФЗ от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации» (ныне утратил силу). Решением Кушвинского городского суда требования прокурора удовлетворены в полном объеме. В судебном заседании было установлено, что бюджетные учреждения аккумулировали бюджетные средства на счетах в банках. Вместе с тем за операции с бюджетными средствами (открытие счета, зачисление, перечисление, выдача денежных средств и т. д.) банки взимали соответствующие проценты, что приводило к обогащению банков и не служило интересам муниципального образования. Полагаю, что эти примеры заслуживают внимания законодателей, поскольку действие явно незаконных правовых актов (выделено мной — И. Б.) нарушает права и интересы не только государства, но и граждан муниципального образования. Они показывают необходимость и оправданность осуществления прокурором полномочий по надзору за соответствием закону правовых актов органов местного самоуправления. Однако нельзя не видеть, что для более эффективной работы прокуратуры как главного надзорного органа страны просто назрела необходимость наделения прокурора полномочием по приостановлению противоречащего закону правового акта с учетом следующих обстоятельств. Прокуратуру могут упрекнуть в том, что ей следует обращаться сразу в суд, а не в орган, принявший незаконный акт. Тогда последствия действия незаконного акта могут быть сведены к минимуму. Вместе с тем, во-первых, закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Во-вторых, как правило, протесты прокурора орган местного самоуправления удовлетворяет добровольно. Есть только единичные случаи отклонения протеста, и прокуро
ру в этом случае нет смысла думать о том, будет ли удовлетворен органом местного самоуправления акт прокурорского реагирования или ему лучше сразу обратиться в суд. Кроме того, ему удобнее вносить протест в Думу, которая как представительный орган при рассмотрении протеста прокурора попутно принимает и другие правовые акты, т. е. участие прокурора на заседании Думы может предотвратить принятие других незаконных правовых актов. В-третьих, принесение прокурором протеста в суд, минуя орган местного самоуправления, не предотвратит наступление неблагоприятных последствий от действия незаконного акта, поскольку рассмотрение судьей правового акта также растянуто во времени. Тем более даже в случае принятия судом решения о признании правового акта органа местного самоуправления незаконным у заинтересованного лица остается право обжалования не вступившего в законную силу решения суда, что является дополнительным средством продления действия незаконного правового акта. Нынешний объем полномочий прокурора по опротестованию правовых актов органов местного самоуправления не вполне отвечает стоящей перед органами прокуратуры задаче и нуждается в усилении. Вместе с тем, по мнению А. Джагаряна, в условиях признания достоинства личности, ее добросовестности и при повышении эффективности конституционных институтов вряд ли можно говорить о безусловной необходимости сохранения общего надзора, который имеет плановый характер, т. е. предполагает, что за определенный период поднадзорные субъекты обязательно совершат правонарушения, которые следует выявить . ——————————— См.: Джагарян А. А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.: Формула права, 2008. С. 74 — 75.

Читайте так же:  Полномочия службы по финансовому мониторингу

Соглашусь с автором только в том, что в случае достижения нашим государством определенных экономических, правовых, политических, духовных и других условий государство будет меньше нуждаться в том объеме надзорных полномочий прокуратуры, которые есть сейчас. Что касается возможной «добросовестности» лиц, наделенных властными полномочиями, то думается, что этого можно достичь только в случае создания механизмов сдерживания чиновников от возможных злоупотреблений. В настоящее время таким элементом как раз и выступают полномочия прокуратуры по надзору за исполнением законов и соответствием закону правовых актов. Подводя итог, можно сказать, что на современном этапе развития России, с учетом положительного отзыва о деятельности российской прокуратуры со стороны Генерального секретаря Совета Европы Терри Дэвиса , высказанного на 8-й Конференции генеральных прокуроров стран Европы в Санкт-Петербурге, надзорные полномочия органов прокуратуры нуждаются в совершенствовании. ——————————— Правозащита Юрия Чайки // Российская газета. 2008. 16 июля. С. 17.

В связи с этим предлагаю дополнить п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре таким образом: «Принесение прокурором протеста приостанавливает действие акта». В этом случае, думается, избирательный подход к приостановлению прокурором незаконных актов позволит сохранить баланс интересов государства и поднадзорных прокурору субъектов.

Пристатейный библиографический список

1. Беляев В. П. Сущность надзора и некоторые пути его оптимизации // Российский следователь. 2005. N 12. 2. Джагарян А. А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.: Формула права, 2008. С. 74 — 75. 3. Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. М.: Издательство «Зерцало», 2004. С. 195 — 205. 4. Правозащита Юрия Чайки // Российская газета. 2008. 16 июля. С. 17.

Образец протеста прокурора на противоречащий закону правовой акт

5. ПРОТЕСТ ПРОКУРОРА НА ПРОТИВОРЕЧАЩИЙ ЗАКОНУ НОРМАТИВНЫЙ АКТ

В соответствии со ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» «прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федера­ции.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, проку­рор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, при­несшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом».

Протест прокурора представляет собой одно из основных правовых средств реагирования проку­рора на выявленные нарушения закона. Протест приносится на правовой акт в случае его противоречия закону. В нем заключается требование об устранении имеющихся противоречий, приведении акта в со­ответствие с действующим законодательством либо его отмене. Сфера применения протеста ограничена только правовыми актами. Высказываемые в теории суждения о возможности опротестования также действий с позиции современного правового регулирования деятельности органов прокуратуры не мо­гут, как представляется, считаться состоятельными.

Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Протест приносится во всех случаях выявления актов, противоречащих закону. Исключение может быть сделано лишь для ситуаций, при которых отмена незаконного акта не может повлечь реальных юриди­ческих последствий и по существу будет носить формальный характер.

Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель. Помощники прокуро­ра, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проектов протестов, но полномочиями прино­сить их от своего имени не обладают.

Опротестование актов осуществляется в пределах компетенции прокуроров соответствующих уров­ней. Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного само­управления, органов контроля районного звена, их должностных лиц. Прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов представительных (законодательных) и ис­полнительных органов субъектов Российской Федерации, органов контроля соответствующего звена их системы. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Гене­ральным прокурором РФ и его заместителями. Вышестоящий прокурор вправе действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должност­ных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.

Определение органа, в который приносится протест, производится прокурором исходя из кон­кретных обстоятельств, характеризующих состояние законности в органе, издавшем незаконный право­вой акт, содержание установленных в акте противоречий и актуальность их устранения, масштабы рас­пространенности нарушений, представленных в подлежащем опротестованию акте. Протест приносится в орган, издавший противоречащий закону правовой акт, при наличии данных о реальности серьезного и ответственного подхода к его рассмотрению.

В вышестоящий орган представляется целесообразным приносить протест в тех случаях, когда есть основания рассчитывать на его более объективное, по сравнению с органом, издавшим правовой акт, отношение к протесту, а также при наличии сведений о том, что аналогичные нарушения могут иметь место в практике иных органов данной системы.

Необходимость обращения прокурора в суд с заявлением о признании противоречащего закону правового акта недействительным возникает в условиях, свидетельствующих о заведомой предумыш­ленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим пра­вовой акт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта либо требую­щих профессионального юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону.

Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального за­конодательства о подведомственности и подсудности дел.

В законе форма протеста не определяется, однако в практике прокурорского надзора, по существу, един­ственной признается письменная форма. Устные протесты, хотя и могут иметь место, встречаются редко.

Бесспорное значение для серьезного восприятия протеста имеет его оформление и стилистическое исполнение. Протест должен демонстрировать высокую юридическую культуру прокурора. Его обяза­тельными реквизитами являются:

— точное название органа, в который приносится протест;

— наличие акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону;

— конкретное название закона и его положений, в противоречие с которым вступил опротесто­ванный акт;

— обстоятельства, дающие основание для вывода о его незаконности;

— четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста;

— подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.

Законом установлен предельный десятидневный с момента поступления срок рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы. Время рассмотрения протеста представительными (за­конодательными) органами субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления исходя из особенностей организации их деятельности приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.

По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опроте­стованного акта. Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют ис­ключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опроте­стованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинение материального ущерба в значительных размерах, нанесение вреда здоровью населения, дезорганизация производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.

О результатах рассмотрения протеста прокурору в этот же день должно быть направлено пись­менное сообщение.

Обязательность извещения прокурора о дне заседания коллегиального органа обусловлена интересами обеспечения возможности личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста. Принятие решения по протесту коллегиальным органом имеет свои особенности. Обсуждение протеста происходит в публичной форме и нередко приобретает характер дискуссий. В ходе обсуждения, как правило, возникает необходимость получения квалифицированного заключения по правовым вопросам, о которых коллегиаль­ный орган не всегда может иметь необходимую ясность без профессиональной юридической помощи.

Читайте так же:  Генеральному директору заявление на работу

Присутствие прокурора на заседании позволяет ему, во-первых, в случае необходимости дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении протеста вопросов и, во-вторых, иметь возмож­ность более подробно аргументировать свою позицию по отношению к опротестованному им акту.

По поручению прокурора в рассмотрении протеста может принять участие его помощник. Пору­чение должно быть надлежащим образом оформлено.

Прокурор жестко не связан с позицией, изложенной в протесте. Мнение прокурора может изме­ниться в результате установления новых, ранее неизвестных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он мо­жет быть отозван. Право отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен,— прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.

Протест прокуратуры на приказ начальника следственного изолятора (образец) («Комментарий к Федеральному закону от 15.07.1995 n 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», 2009)

Форма подготовлена с использованием правовых актов по состоянию на 15.03.2009.

Образец N 4
Дата
Начальнику следственного изолятора N 1 г. Энска
подполковнику внутренней службы Дунаеву А.И.
ПРОТЕСТ
на приказ N 120 от «___» __________ 200_ г.
Приказом N 120 начальника СИЗО N 1 от «__» ________ 200_ г. группе подозреваемых и обвиняемых из числа содержащихся под стражей в количестве 8 человек было поручено выполнение срочной работы в производственной мастерской СИЗО.
Данный приказ противоречит закону и подлежит отмене по следующим основаниям.
Привлекая лиц, содержащихся под стражей, к труду, администрация СИЗО грубо нарушила требования ст. 27 Закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», допускающей использование труда этой категории граждан: а) при наличии их желания; б) соответствии условий труда требованиям безопасности.
Проверкой, произведенной прокурором по жалобам обвиняемых Петрова В.Н., Губарева И.И., Никонова В.И. и Колесова Н.Д., установлено, что они, как и некоторые другие, не имеют желания работать в производственной мастерской СИЗО в связи с тем, что администрация не создала надлежащих условий для безопасного ведения работ. В результате этого в текущем году двое заключенных под стражу, выполняя аналогичную работу в мастерской СИЗО, получили травмы (факт травмирования 2-х человек действительно имел место).
К тому же вопреки требованиям ст. 110 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов никто из подозреваемых и обвиняемых заявления на имя начальника СИЗО не подавал, иначе говоря, привлечение указанных выше лиц к труду носило принудительный характер.
Принимая во внимание вышеизложенное, руководствуясь ст. ст. 22, 23 и 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
предлагаю:
приказ N 120 от «__» ________ 200_ г. отменить, как противоречащий действующему законодательству, грубо нарушающий конституционные права граждан.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее десятидневного срока с момента его получения.
О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру.
Старший помощник прокурора Энской области по надзору
за законностью исполнения уголовных наказаний
старший советник юстиции ______________ Самсонов Н.Н.

Проблемы подготовки и реализации протеста прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов (Филипенко С.В.)

Дата размещения статьи: 15.08.2014

Наиболее часто применяемым актом прокурорского реагирования при надзоре за исполнением законов является протест прокурора. Опротестование противоречащего закону правового акта — одна из самых эффективных мер прокурорского реагирования, поскольку позволяет еще на досудебной стадии, более формализованной и длительной, устранить нарушения закона. Однако практика показала, что при подготовке, внесении и реализации этого правового средства возникают определенные вопросы.
Рассмотрим требования, которые надо соблюдать при использовании протеста.
Во-первых, протест прокурора применяется лишь в том случае, когда выявленные нарушения закона связаны с определенным значительным событием. Оценка события возлагается непосредственно на прокурора, проводящего проверку и выявляющего нарушения закона. Как правило, это помощники или старшие помощники прокурора, непосредственно проводящие проверки исполнения закона и подготавливающие проекты протестов, и руководители (прокуроры и их заместители), которые в соответствии со ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ» вправе вносить данные акты прокурорского реагирования.
Нецелесообразно вносить протесты по малозначительным фактам.
Например, в Ямало-Ненецком автономном округе после внесения проекта закона об окружном бюджете в Законодательное собрание правительством округа в нарушение установленного срока было принято Постановление об утверждении окружной долгосрочной целевой программы от 12 декабря 2011 г. N 900-П «Организация диагностики и лечения ревматологических заболеваний в лечебно-профилактических учреждениях». Поскольку ч. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ обязывает исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждать долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, в срок не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона о соответствующем бюджете в законодательный орган, то у прокурора имелось формальное основание для принесения протеста на Постановление правительства, которым была утверждена указанная долгосрочная целевая программа. Однако с учетом возможных негативных последствий отмены Постановления для реализации важных социально-экономических проектов прокурором принято решение его не опротестовывать. Вместе с этим губернатор округа был проинформирован о выявленном нарушении законодательства и в следующем году подобные факты не допускались.
Также к малозначительным можно отнести такой факт: лицо привлекается к административной ответственности, при этом дается неправильная квалификация административного проступка, но санкция применяется в размере правильной квалификации. Если срок привлечения лица к административной ответственности уже истек, то опротестование постановления, где дана неправильная квалификация, приведет к отмене административной санкции и не даст возможности компетентному органу привлечь лицо, совершившее административное правонарушение, к предусмотренной законом ответственности.
Во-вторых, протест прокурора должен приноситься своевременно, сразу же по выявлении прокурором противоречащего закону правового акта, поскольку только при оперативном реагировании на нарушение закона оно может быть вовремя устранено и не повлечет за собой неблагоприятных правовых последствий. В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» не установлен срок давности для принесения протеста, хотя очевидно, что, например, принесение протеста на утративший актуальность правовой акт не даст должного эффекта. Запоздалая реакция на нарушение закона равносильна отсутствию прокурорского надзора за его исполнением.
В-третьих, выводы и предложения прокурора, содержащиеся в протесте, должны быть точными, достоверными, обоснованными и подкрепляться фактами. Любое искажение выявленных фактов нарушений закона, неточности формулировок при квалификации указанных нарушений закона, неправильное обоснование приведут к негативным последствиям вплоть до признания протеста прокурора незаконным. Это повлечет неисполнение требований прокурора, изложенных в протесте, обращение прокурора в суд с заявлением о признании этих требований законными и даже в случае признания их законными данные обстоятельства будут способствовать несвоевременности исполнения законных требований прокурора и позволят длительное время нарушать закон.
В-четвертых, протест как акт прокурорского реагирования должен соответствовать установленной форме.
Законом она не определена, но в ведомственных актах и в практике прокурорского надзора по существу единственной признана письменная форма.
В юридической литературе высказывалось также мнение о том, что протест может быть принесен в устной форме прямо на заседании какого-либо органа власти, однако с такой позицией ученых трудно согласиться. Во-первых, согласно ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ» протест, порождая обязанность по его рассмотрению органом или должностным лицом, принявшим оспоренный правовой акт, сам по себе также является правовым актом, который в соответствии с требованиями Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской федерации, введенной в действие Приказом Генерального прокурора РФ от 29 декабря 2011 г. N 450, обязан иметь необходимые реквизиты (дату, номер) и должен быть выполнен на фирменном бланке, изготовленном типографским способом. Во-вторых, исходя из понимания сути предоставленных прокурору полномочий по опротестованию противоречащих законодательству правовых актов протест может быть принесен только на акт, принятый в установленном порядке и вступивший в силу. Таким образом, устное заявление прокурора о противоречии законодательству проекта правового акта при его обсуждении на заседании какого-либо органа не может считаться его опротестованием.
Также необходимо отметить, что протест может быть принесен лишь на правовой акт, принятый должностным лицом либо коллегиальным органом. Ранее в прокурорской практике встречались случаи, когда протесты приносились на различные договоры между гражданами и организациями, содержащие положения, противоречащие закону. Такой подход в корне неправилен, поскольку указанные документы не являются правовыми актами, а представляют собой добровольные соглашения между субъектами гражданско-правовых отношений.
Письменная форма позволит надлежащим образом учитывать деятельность прокурора, связанную с опротестованием незаконных правовых актов. Кроме того, она даст возможность прокурору, который принес протест на незаконный правовой акт, контролировать выполнение требований, изложенных в протесте.
Проблемы при применении протеста прокурора обусловлены, в частности, отсутствием в законодательстве требования об обязательном включении в протест предложений о том, какими способами можно устранить допущенное нарушение. Представляется, что прокурор может предложить следующий алгоритм действий: сначала отменить опротестованную часть правового акта, а затем ввести вместо отмененных нормы, которые соответствуют всем правовым предписаниям актов высшей юридической силы. Прокуроры обычно категорично формулируют свои предложения и обращают внимание законодателя на то, что не соответствующие законам нормы должны быть отменены либо исключены из текста. Формулировку «привести опротестованные акты в соответствие с федеральным законодательством» без изложения возможных действий, в которых должно выражаться «приведение в соответствие», полагаем неправильной, потому что такое неконкретное предложение ведет только к тому, что правонарушитель под различными предлогами может затягивать устранение нарушений закона (длительность согласительных процедур, общая загруженность законодателей и аппарата и т.д.). Если прокурор излагает свое предложение конкретно, то он может проконтролировать, насколько правильно оценили законодатели его предложение; насколько полны их действия, направленные на устранение допущенных нарушений закона.
Следует отметить, что нередко прокуроры, приносящие акты прокурорского реагирования в коллегиальный орган, не указывают на необходимость извещения прокурора о дне заседаний представительного органа. Этот формальный элемент протеста на практике имеет принципиальное значение. Участвуя в рассмотрении протеста на заседании коллегиального органа, прокурор лично обосновывает свою позицию, выраженную в протесте, и непосредственно реагирует на те аргументы, которые могут выдвигаться с целью отклонения протеста.
Проблемы вызывает также отсутствие регламентации исключительных обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушения закона. В соответствии с ч. 2 ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ» при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурору предоставлено право установления сокращенного срока рассмотрения протеста (т.е. менее 10 дней). Данное полномочие прокурора представляется обоснованным, так как дает реальную
возможность снижения того вреда, который может принести опротестованный акт (напомним, что протест не приостанавливает действие незаконного акта). В этом случае срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте. К сожалению, в Законе «О прокуратуре РФ» не раскрыто понятие «исключительные обстоятельства». С.Н. Бабаев полагает, что «под исключительными обстоятельствами следует понимать случаи, когда исполнение опротестованного правового акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в крупных размерах, нарушения прав и свобод человека и гражданина, дезорганизации деятельности государственных органов и т.п.» .
———————————
Бабаев С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления: Дис. . канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 85.

Читайте так же:  1с перерасчет начислений

Необходимость установления сокращенных сроков рассмотрения протеста на практике встречается довольно часто. Например, значительное количество протестов прокурорами приносится на акты, издаваемые представительными органами местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» обязаны проводить свои заседания не реже одного раза в три месяца. Получается, что стандартный срок рассмотрения протеста представительными органами местного самоуправления также равен указанному периоду, ведь протест на решение представительного органа рассматривается на ближайшем заседании.
Поскольку в этот срок представительный орган по закону обязан лишь рассмотреть протест, а не устранить нарушения закона, процесс принятия решения об отмене или изменении дефектной нормы порой растягивается на значительное время.
Вместе с тем в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий (причинением материального ущерба в значительных размерах, нанесением вреда здоровью населения, дезорганизацией производства и т.п.), установление сокращенного срока не является гарантией ненаступления таких последствий. Ведь, рассмотрев протест и соблюдая формально требования Закона «О прокуратуре РФ», орган или должностное лицо, чей акт или действия были опротестованы, могут не удовлетворить протест, т.е. фактически продолжить противозаконную деятельность, тем самым увеличивая риск наступления опасных последствий. В связи с этим приостановление прокурором опротестованного акта позволит исключить негативные последствия его исполнения.
Следует различать понятия «срок рассмотрения протеста» и «срок принятия решения о результатах рассмотрения протеста». Рассмотрение протеста должно быть проведено не более чем в 10-дневный срок, при этом решение по результатам рассмотрения может быть принято и гораздо позже. В ч. 2 ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ» не регламентирован срок принятия решения о результатах рассмотрения протеста адресатом. Указано лишь, что «о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме». На практике это приводит к тому, что прокуроры вынуждены формулировать свои требования, например, следующим образом: «Рассмотреть настоящий протест на ближайшем заседании законодательного собрания области и принять соответствующее решение не позднее чем в десятидневный срок».
Еще одной проблемой, обсуждаемой в современной литературе, является приостановление действия опротестованного акта. Связанные с этим вопросы возникли в самом начале судебно-правовой реформы. Как представляется, с развитием рыночных отношений, появлением сверхдоходных сфер экономической деятельности негативное отношение к закону как фактору, сдерживающему обогащение (обязанность уплачивать налоги, своевременно платить заработную плату, соблюдать социальные гарантии и др.), все больше распространяется. В этих условиях вмешательство государства в лице прокурорско-надзорной власти жизненно необходимо. В первую очередь такое вмешательство должно быть оперативным, т.е. нарушение закона должно пресекаться в момент его допущения (совершения). Поэтому вопрос о приостановлении действия опротестованного акта довольно актуален, хотя есть и противники приостановления. Так, В.В. Бойцова отмечала, что «наличие у прокурора в процессе общего надзора властных полномочий тем не менее не должно лишать иных субъектов прокурорско-надзорных отношений права не соглашаться с требованиями прокурора и излагать свои возражения в жалобах вышестоящему прокурору» .
———————————
Бойцова В.В. Актуальные проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры // Правоведение. 1991. N 2.

Нередко прокуроры сталкиваются и с уклонением должностных лиц от выполнения законных требований, изложенных в протесте, путем необоснованного их отклонения либо игнорирования, что вынуждает прокурора обращаться в суд. Продолжительность судебных процедур позволяет продлить действие противоречащих законодательству правовых актов на несколько месяцев, что, в свою очередь, порой сводит на нет принимаемые меры по устранению выявленных нарушений.
Так, в феврале 2012 г. прокурором Курганской области опротестована территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам медицинской помощи в связи с несоответствием заложенных в ней нормативов финансовых затрат требованиям федерального закона .
———————————
Наряд отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Курганской области протесты прокурора в порядке надзора за 2012 год N 22-11-12. С. 9.

Протест был своевременно рассмотрен, прокурору направлена информация о его удовлетворении, но никаких мер по приведению нормативного правового акта в соответствие с законодательством не последовало. Прокурор обратился с заявлением в суд, который подтвердил законность его позиции. Однако разбирательство длилось до января 2013 г., т.е. до того, как оспариваемый документ фактически утратил силу в связи с истечением срока, на который распространялось его действие.
Несмотря на состоявшееся судебное решение, законность которого подтверждена Верховным Судом РФ, в 2013 г. данная ситуация повторилась.
Похожая ситуация была и в Свердловской области при опротестовании регионального Закона «О социальной поддержке лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий» . Указанным Законом необоснованно сужался круг лиц, имеющих право на дополнительную социальную поддержку со стороны государства. Несмотря на наличие обширной практики Верховного Суда РФ по приведению в соответствие с требованиями федерального законодательства аналогичных норм законов иных субъектов РФ на основании заявлений прокуроров (в том числе прокуроров Красноярского края, Чеченской Республики и др.), необходимые изменения в указанный Закон были внесены лишь спустя более 9 месяцев после принесения протеста, который был необоснованно отклонен, что вызвало необходимость обращения в суд.
———————————
Наряд управления по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Свердловской области актов прокурорского реагирования на противоречащие законодательству нормативные правовые акты Свердловской области за 2011 год N 42-13-2011. С. 26.

В Российской Федерации принесение протеста не приостанавливает действие опротестованного акта, как, например, в Республике Казахстан, где законодательно закреплена возможность приостановления действия опротестованного акта до принятия решения по протесту . Данный вопрос обсуждался российскими учеными, но так и не получил четкого законодательного закрепления. Предполагается, что прокурор имеет реальную возможность снизить либо полностью нейтрализовать отрицательный эффект противоречащего закону акта путем установления сокращенного срока рассмотрения протеста при исключительных обстоятельствах. Ряд практиков полагают, что дополнительное полномочие прокурора по приостановлению действия оспариваемой нормы могло бы исключить негативные последствия и побудить органы власти более активно устранять нарушения в своей деятельности и не тратить усилия на затягивание этого процесса, а в случаях с правовыми актами, регулирующими сферы распоряжения значительными финансовыми ресурсами, природными богатствами, — прямо предотвратить совершение более серьезных нарушений. Однако мы присоединяемся к мнению ученых, отрицающих необходимость наделения прокурора данным правом , поскольку считаем, что, с одной стороны, реализация этого права повлечет за собой вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов, а с другой — предложение не учитывает всех возможных (прежде всего экономических) последствий приостановления действия правовых актов.
———————————
Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. N 2709 «О прокуратуре» // ИПС «Эдшет».
Мелкумов В.Г. Общий надзор прокуратуры. Основные формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов. Душанбе, 1963. С. 64 — 65; Саломаткин А.С. Обеспечение законности в деятельности органов государственной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления. М., 2007. С. 31.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу